연구에서 정책으로  

「외국인 비합법노동시장 연구」 외국인 비합법 문제는 현재 진행형

이규용한국노동연구원  선임연구위원 2022 여름호

‘비합법’ 노동시장이라는 용어는 일반적으로 쓰는 용어는 아니며 법률용어도 아니다. 그럼에도 ‘비합법’ 노동시장이라는 용어를 쓰는 이유는 현재 한국 정부가 공식적으로 사용하고 있는 개념인 ‘불법체류자(illegal sojourner)’ 와 시민사회에서 사용하고 있는 ‘미등록이주민(undoc-umented migrant)’, 국제이주기구(International Or-ganization for Migration)와 같은 국제기구가 제안하고, 학계에서 널리 쓰이는 ‘비정규 이주자(irregular mi-grant)’와 같은 용어들이 각각 가지고 있는 개념상의 한계 때문이다. 여기서는 외국인 ‘비합법’ 노동시장을 「출입국관리법」, 「외국인 근로자의 고용 등에 관한 법률」, 「근로기준법」 등과 같은 국내법에서 정한 범위 이외의 방식으로 고용과 취업에 대한 수요와 공급이 발생하는 노동시장으로 정의하고자 한다.

국내 35만 명에 이르는 불법체류자

외국인 비합법 노동시장 규모 추정을 위해서는 법무부 출입국·외국인정책본부에서 매월 발표하는 체류 기간 초과자, 체류 기간을 초과하지는 않았으나 취업활동자격이 없음에도 취업활동에 종사하는 외국인, 합법적인 취업자격으로 입국하였으나 사업장을 이탈하였거나 취업이 허용되지 않은 분야에 종사하는 외국인들에 대한 정보가 필요하다. 그러나 현실적으로 체류 기간 초과자와 고용허가제 사업장 이탈자 등을 제외하고는 통계적으로 이를 파악하는 것은 쉽지 않다. 통상적으로 법무부에서 발표하고 있는 체류 기간 초과자를 불법체류자로 파악하고 있으며, 이 중 상당수가 취업활동에 종사하고 있는 것으로 보인다. 또한 취업활동이 허용되지 않은 단기체류 입국자 중 체류 기간을 초과하지 않은 외국인 중에도 취업활동 중인 외국인이 상당수에 이르는 것으로 추정된다. 법무부 출입국·외국인정책본부 통계를 보면 체류 기간 초과 외국인은 2017년 25만 1,000명에서 2018년에 35만 5,000명으로 증가하였고, 이후 39만 명 수준을 유지하고 있다. 코로나19 기간 동안에도 외국인 유출입 제한으로 인해 이들의 규모는 줄어지지 않았다. <그림>을 통해 코로나19 직전까지 우리나라의 불법체류자 규모의 특징을 살펴보면, 2003년 합법화조치 이후 체류외국인 규모는 지속적으로 증가하였으나 불법체류자 규모의 변동 폭이크지 않았다. 또한 2015년 이후 최근에 이르기까지 단기불법체류자가 증가추이를 보이고 있다. 여기서 단기불법체류자란 단기체류비자로 입국하여 체류 기간을 초과한 외국인을 의미한다.

<그림> 장단기 불법체류자 추이

자료: 출입국·외국인정책본부, 「출입국·외국인정책 통계연보(월보)」를 이용하여 작성.

비합법 체류자에 대한 보호와 통제

외국인 비합법 체류 및 취업자의 증가는 노동시장을 왜곡시키고, 합법적인 외국인력 정책의 근간을 무너뜨리며, 잠재적인 범죄 및 공공서비스의 부담 증가, 외국인 밀집지역 슬럼화 등을 둘러싼 사회적 비용 증대와 같은 문제를 증폭시키는 원인으로도 간주된다. 또한 외국인 불법체류 문제는 인권보호의 관점에서 사회적 이슈가 되기도 한다. 불법상태로 인해 노동권을 제대로 보호받지 못할 수 있고, 산재나 건강상의 문제가 발생하더라도 이에 대한 적절한 대응이 곤란하다는 점에서 인권침해 문제가 발생할 수 있다.
비합법 체류 외국인들은 신분적 제약으로 인해 소규모 기업, 비공식 부문이나 지하경제에서 저임금·저숙련 직종에 임시직 또는 비정규직으로 종사한다. 업종별로 보면 노동력을 구하기 어려운 건설업의 일부 직종이나 농업, 소규모 제조업 등 상대적으로 근로조건이 열악한 부문에 고용된다. 대부분의 경우 비합법 체류는 비합법 취업과 밀접한 관련이 있기 때문에 입국관리나 체류관리와 같은 출입국 통제만으로 접근하는 것은 한계가 있다. 산업 및 노동시장 구조의 변화, 합법적인 외국인력 공급 부족 및 이에 따른 이주산업의 발달 등이 복합적으로 작용한 결과이기 때문에 폭넓은 관점에서 접근이 필요하다.

전자여행허가제도 통한 외국인 비합법 체류 완화

정책대안은 크게 입국 및 체류관리 강화 방안, 외국인력 공급제도 개선, 한시적 합법화조치 제안, 동포취업제도 개선을 통한 동포의 비합법적 체류 완화 방안, 중장기 외국인력 활용체계 개선방안을 중심으로 제시하였다. 본 연구는 정책제언의 실효성을 제고하기 위해 법무부 출입국관리청, 인천공항, 이민특수조사대, 외국인보호소, 외국인 알선시장 증개인, 광역 및 기초자치단체의 관련 업무 담당자, 업종별 사업주 및 종사자, 외국인 지원단체 등과의 면담 등을 수행하였다. 이 과정에서 실현가능한 정책대안들을 모색하였고 정책화 가능성을 점검하였다. 이런 점에서 본 연구의 결과 및 제안된 정책대안들은 연구진뿐만 아니라 심층면담에 참여해준 유관 관계자들의 의견이 집약된 결과이다.
제시된 대안 중 정책화로 이어진 대안들은 다음과 같다. 전자여행허가제도 도입을 통한 입국관리 강화, 농축산업 분야와 같이 계절성을 갖는 분야에 대해서는 파견이나 근로자 공급제도 도입, 외국국적 동포 취업제도인 방문취업제의 취업허용업종 확대 및 이를 위한 취업허용업종의 네거티브 체계 도입, 고용허가제 외국인 근로자의 사업장 이동제한 완화조치로 이동사유 및 이동횟수 제한의 완화이다. 이러한 연구 결과를 토대로 이후 추가적인 관련 연구나 정부부처의 포럼 참여, 전문가 자문회의, 위원회 등을 통해 의견을 개진하였으며 이러한 노력들이 결과적으로 정책화에 기여했다고 자평할 수 있다. 외국인 비합법문제는 현재도 진행형이다. 이 문제를 말끔하게 해소할 수는 없겠으나 비합법 문제로 발생하는 부정적인 영향을 줄이기 위해 지속적으로 노력해야 할 것이다. 비합법 노동시장이 생겨나고 유지되는 환경을 제도가 극복하지 못하는 데 문제가 있기 때문에 비합법 체류 및 취업 유인을 줄여 나가도록 다함께 관심과 노력을 기울일 필요가 있다.