대한민국의 균형발전은 지역 간의 불균형을 해소하기 위해 지속적인 노력과 정책을 이어왔다. 그러나 다양한 정책이 추진되었음에도 수도권과 비수도권 간 격차는 계속되고 있으며 해결해야 할 과제는 여전히 존재한다. 이 같은 문제를 해결하고자 최근에는 ‘초광역 경제권 구축’과 ‘메가시티 조성’이라는 새로운 접근 방식을 통해 지역 간의 협력을 강화하고, 지역 특화 산업을 육성하여 지역 경쟁력 강화를 도모하고 있다. 그렇다면 균형발전의 실질적인 성공을위해서는 어떤 정책적 접근이 필요할까. 심교언 국토연구원 원장은 단기적이고 가시적인 목표를 수립하기보다갈등을 최소화하는 방향으로 나아가는 것이 중요하다고 강조한다.심 교 언 국토연구원 원장 Q 대한민국의 지역 균형발전은 수도권과 비수도권의 격차 심화, 지방 소멸 등 복합적인 문제에 직면해 있습니다. 현재 균형발전에서 가장 시급한 과제는 무엇이라고 보십니까? 또한 지속가능한 균형발전을 위해 먼저 추진해야 할 정책과 전략에 대해 의견을 부탁드립니다. 지역 균형발전의 궁극적인 목적은 모든 국민이 국토의 이용과 보전에 대해 균등한 기회를 보장받는 것입니다. 헌법 제123조에서는 “국가는 지역 간 균형 있는 발전을 위하여 지역 경제를 육성할 의무를 진다”고 규정하고 있으며, 헌법 제122조에서는 “국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 따라 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 명시하고 있습니다. 국토의 균형발전을 통해 국민에게 동등한 기회를 제공하기 위한 헌법적 원칙이라 할 수 있습니다. 하지만 현재 우리나라의 지역 불균형 문제는 특정 지역으로 인구와 산업이 집중되는 현상이 심화되면서 국가 성장 동력까지 약화하고 있다는 점입니다. 공간적 불균형 현상은 시대와 장소를 막론하고 공통으로 나타나는 문제입니다. 특히 경제 주체들이 특정 지역에 밀집하면서 발생하는 이른바 ‘집적의 이익’은 자본주의 발전과 함께 더욱 강화됐습니다. 우리나라 역시 과거에는 이러한 집적 이익을 극대화하는 거점 개발 전략을 통해 국토를 개발·관리해 왔습니다. 그러나 2000년대까지 수도권과 비수도권이 기능을 분담하며 공동 성장을 추구했던 반면, 2010년대 이후에는 성장의 결과가 수도권과 일부 대도시에 집중되면서 성장의 비동조화 현상이 심화했습니다. 이에 따라 상대적으로 성장에서 소외된 지역들은 지방 소멸 위기에 직면했고 이에 따른 국가 차원의 재정 투입 확대는 오히려 국가 성장 기반을 약화하는 악순환을 초래했습니다. 따라서 지역 균형발전의 가장 중요한 과제는 단순히 경제적으로 낙후된 지역을 단기적으로 지원하는 시혜적 접근이 아닌, 이를 국가 경쟁력 강화를 위한 필수적인 정책으로 인식하는 전환입니다. 이를 위해 국민이 거주 지역과 관계없이 안정적인 삶을 영위할 수 있도록 ‘일자리 창출’ 을 최우선 과제로 삼아야 합니다. 이는 ‘단기적’, ‘공간적’ 두 가지 관점에서 접근할 수 있습니다. 단기적으로는 지역 특성에 맞는 산업을 육성해야 합니다. 모든 지역이 수도권과 동일한 발전 경로를 따를 수 없으므로 지역의 강점을 발굴해 이를 특화하는 전략이 필요합니다. 공간적으로는 수도권의 글로벌 경쟁력을 강화하는 한편, 비수도권에서는 지역 특성에 적합한 일자리를 창출해 차별화된 발전 전략을 마련해야 합니다. 아울러 주거·교육·문화 등 기본적인 생활 여건을 개선하고 사회적 인프라를 확충하는 정책적 노력도 병행해야 합니다. Q 정부는 최근 균형발전의 핵심 전략으로 초광역 경제권 구축과 메가시티 조성을 제시했습니다. 기존의 균형발전 정책과 비교했을 때, 현재 추진 중인 초광역 협력 및 분권형 균형발전 모델의 가장 큰 차별점은 무엇인가요? 이 모델이 성공적으로 정착하기 위해 반드시 고려해야 할 요소는 무엇일까요? 현재 동일한 생활권과 경제권을 형성하고 있음에도 불구하고 행정구역이 나뉘어 있어 실질적인 성과를 거두지 못하는 상황입니다. 이러한 공간적 분리를 해소하는 일이 균형발전의 중요한 과제 중 하나이며 초광역 경제권을 구축해야 하는 이유이기도 합니다. 과거에도 이와 유사한 문제를 해결하기 위해 정책이 시행된 바 있습니다. 대표적으로 참여정부에서 시작돼 이명박 정부까지 이어졌던 ‘5+2 광역경제권’이 그 예입니다. 그러나 당시 정책은 충분한 성과를 거두지 못했습니다. 따라서 기존 정책의 한계를 분석하고 보완하여 초광역 경제권이 실효성 있게 구축될 수 있도록 해야 합니다. 첫째, 중앙정부의 예산 확보에만 집중하는 방식에서 벗어나 초광역 경제권의 궁극적인 목표를 명확히 설정해야 합니다. 둘째, 단기적이고 가시적인 성과 창출에 집착하기보다 초광역 경제권에 부합하는 합목적적 사업을 추진해야합니다. 셋째, 시·군 간의 경쟁을 심화하기보다 협력 체계를 강화하고 초광역 경제권에서 창출된 성과를 지역 간에 공유할 수 있는 체계를 확립해야 합니다. 마지막으로 중앙정부 차원에서는 초광역 경제권을 지원하기 위한 체계를 더욱 강화할 필요가 있습니다. 예를 들어 광역 교통망 구축, 특별 지방교부세 지원, 공모사업 인센티브 확대와 같은 실질적인 지원책이 마련돼야 합니다. 이와 함께 주목해야 할 변화는 지역이 균형 발전의 주체로 나서고 있다는 점입니다. 수도권과의 격차가 확대되는 상황에서 지역은 수도권에 버금가는 규모를 확보하기 위해 자발적으로 협력 방향을 모색하고 관련 사업을 발굴하고 있습니다. 또한 과거의 균형발전 정책이 중앙정부 주도의 하향식 방식이었다면 최근에는 지자체 주도의 상향식 방식으로 전환되고 있다는 점도 중요한 변화입니다. Q 초광역 경제권 구축과 지역 균형발전 과정에서 행정구역 통합과 협력 모델을 둘러싼 갈등이 빈번하게 발생하고 있습니다. 지역 간 이해관계 차이로 인해 행정 통합이나 공동 개발에 대한 반발이 존재하는데요. 이러한 갈등을 최소화하고 지역 간 협력을 유도하기 위해서는 어떤 접근 방식과 조정 메커니즘이 필요할까요? 주요 원인은 대지역주의와 소지역주의 간의 갈등입니다. 기초지자체 중심의 소지역주의는 인구 감소로 인해 기초 서비스 공급 문제를 해결해야 한다는 요구를 제기하는 반면, 메가시티 중심의 대지역주의는 경쟁력 강화를 위해 대도시 중심의 방안을 요구하고 있습니다. 이러한 대립은 결국 지역 간의 갈등을 불가피하게 만들고 있습니다. 특히 광역시 연접 지역은 대도시 경제권을 형성하고 있지만, 연접 지역의 시·군은 상위 자치단체인 도(道)의 영향력 아래에 있는 상황입니다. 또한, 도 지역에서 중심 광역시와 이격된 시·군은 초광역권 정책에서 소외될 것이라는 우려가 커지고 있습니다. 예를 들어, 경남은 진주 등 서부경남권이 정책적으로 소외되었다며 부울경(부산울산경남) 광역연합 탈퇴를 근거로 제시하고 있으며, 안동은 경북도청 이전 후 대구시로 기능이 이전될 우려가 커짐에 따라 대구경북 행정 통합에 반대하는 상황입니다. 이러한 갈등을 최소화하고 지역 간의 협력을 유도하기 위해서는 몇 가지 접근이 필요합니다. 첫째, 공론화 과정과 주민 의견 수렴 체계를 확립하고 이를 공간 계획 수립 시 적극 반영해야 합니다. 둘째, 통합 또는 협력 이후의 성과를 지역 간에 공유할 수 있는 체계를 강화해야 합니다. 셋째, 공간적으로 소외되는 지역이 발생하지 않도록 지역 생활권을 강화하는 것이 중요합니다. 마지막으로 현재 부처별로 분절화되어 추진되는 정책을 부처 통합형 공간 정책으로 개편하여 효과적인 추진을 도모해야 합니다. Q 해외 사례와 비교했을 때, 한국형 초광역 협력 모델이 성공하기 위해 반드시 갖춰야 할 조건은 무엇인가요? 특히 단순한 행정구역 통합을 넘어 실질적인 지역 경제 발전과 경쟁력 강화로 이어지기 위해서는 어떤 정책적 접근이 필요할 듯합니다. 초광역적 공간 전략은 현재 세계적인 추세로 자리잡고 있습니다. 각국은 주요 도시와 인근 지역을 연계해 경제 성장을 도모하는 초광역적 공간 전략을 추진하고 있습니다. 예를 들어, 유럽의 초지역 협력사업(Interreg), 영국의 지자체 연합(Combined Authority), 프랑스의 메트로폴(Métropole), 독일의 대도시권(Metropolregion), 미국의 광역도시권 육성, 일본의 광역제휴연계(広域連携)와 광역연합, 중국의 광역수도권 정책인 ‘징진지(京津冀)’ 등이 이에 해당합니다. 해외 사례와 비교했을 때, 한국형 초광역 협력 모델은 몇 가지 특수한 상황으로 인해 차별화됩니다. 먼저 한국의 출생률과 인구 감소 추세는 세계적으로도 유례가 없는 수준입니다. 또한, 산업구조의 변화에 따라 AI와 같은 첨단 산업이 서울과 경기 등 수도권에 집중되면서 수도권과 비수도권 간의 불균형이 심화되고 있습니다. 이러한 상황에서 한국의 초광역 협력 모델은 기존의 지역 발전 모델의 한계를 극복하려는 몸부림 중 하나로 볼 수 있습니다. 한국은 초광역 협력 모델을 강화하기 위해 다양한 정책적 접근을 시도하고 있습니다. 여러 부처에서 이미 다양한 정책 수단을 보유하고 있습니다. 행정안전부는 특별지방자치단체를, 국토교통부는 초광역권계획을, 미래창조위원회는 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법을 통해 초광역권 발전계획을 제시하고 있습니다. 또한, 행정안전부는 미래지향적인 행정체제 개편 권고안을 발표하여 이를 위한 정책적 기반을 마련하고 있습니다. 한국형 초광역 협력이 성공적으로 정착하기 위해 몇 가지 필수 조건이 필요합니다. 첫째, 각 부처가 보유한 다양한 정책 수단을 상호 결합하여 일관된 전략을 추진해야 합니다. 둘째, 행정제도와 공간계획을 결합하는 것은 필수적입니다. 즉, 행정구역 통합과 초광역적 공간계획이 동시에 추진될 필요가 있습니다. 다만 행정구역 통합이 초광역 협력의 전제조건이 되어서는 안 되며, 지역별 특성을 고려한 다양한 형태의 초광역 협력 방안을 마련해야 합니다. 이를 통해 각 지역이 공동의 발전 미래상을 설정하고 지속가능한 성장 전략을 구축하려는 노력이 필요합니다. 현재 ‘제5차 국토종합계획 수정계획(2026~2040)’이 수립 중에 있으며, 이를 통해 초광역 메가시티 구축을 위한 구상이 제시될 예정입니다. 이는 실질적인 지역 경제 발전과 경쟁력 강화를 위한 초광역 협력 모델을 구체화하는 데 기여할 것입니다. “지역별 특성을 고려한 다양한 형태의 초광역 협력 방안을 마련해야 합니다. 이를 통해 각 지역이 공동의 발전 미래상을 설정하고 지속가능한 성장 전략을 구축하려는 노력이 필요합니다.” Q 국가 균형발전 정책이 지역 주도의 성장과 혁신 생태계 조성을 목표로 변화하고 있습니다. 지역 경제의 자생력을 강화하기 위해서는 스마트시티, 그린산업, 첨단 제조업 등 지방의 신성장 동력 산업을 육성하는 것이 중요한데요. 이를 효과적으로 지원하기 위한 정책적 방안에는 어떤 것들이 있을까요? 지역의 산업 구조와 인프라를 고려하여 특화 산업을 육성할 필요가 있습니다. 이를 위해 각 지역의 산업 여건에 맞춘 첨단 산업을 적극적으로 지원해야 합니다. 2023년 정부는 반도체·미래 모빌리티·방위산업·우주 발사체·수소 등 첨단 산업을 육성하기 위해 전국 15곳을 국가 산업단지 후보지로 선정한 바 있습니다. 국가 산업단지가 성과를 거두기 위해서는 ‘공간적’ 측면과 ‘기능적’ 측면에서의 정책적 방안이 필요합니다. 공간적 측면에서는 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT) 등 스마트 기술을 접목한 산업단지를 조성해야 합니다. 더불어 개발제한구역 규제를 완화하여 산업 활성화를 도모할 수 있어야 합니다. 기능적 측면에서는 지속적인 연구개발(R&D)을 지원하고 인력 양성을 강화하여 지속가능한 산업 생태계를 조성해야 합니다. Q 균형발전 정책이 실질적인 성과를 거두기 위해서는 법·제도적 기반이 필수적입니다. 현재 지역 균형발전을 촉진하는 법·제도 중 개선이 필요한 부분이 있다면 무엇이라고 생각하십니까? 또한, 지역 경쟁력을 강화하기 위해 추가로 도입할 필요가 있는 제도나 정책적 지원책이 있다면 어떤 것들이 있을까요? 네 가지 정도를 제안할 수 있습니다. 먼저 지방시대위원회의 기능을 보다 강화해야 합니다. 이를 위해 지역 균형발전과 지방자치분권을 추진하는 데 더욱 효과적인 정책을 수행할 수 있도록 지역발전특별회계를 증액할 필요가 있습니다. 더불어 법적 지위와 권한을 강화해 보다 효율적이고 권한 있는 행정을 집행할 수 있도록 위원회를 행정위원회로 전환하는 것이 필요하다고 생각합니다. 무분별한 지역특별구역에 대한 체계적인 관리도 요구됩니다. 특구의 수와 범위를 적절히 조정하고 각 지역 특성에 맞는 체계적인 관리 방안을 마련하는 것이 중요합니다. 이를 위해 일몰제와 총량제 같은 제도를 도입해 효율적인 관리 방안을 마련해야 합니다. 인구 감소 지역에 대한 지원을 확대하기 위해 지방소멸대응기금을 증액하고 사업 추진과 그에 대한 모니터링을 강화해야 합니다. 기금을 증액함으로써 해당 지역은 사업을 추진할 수 있는 재원을 확보할 수 있을 것입니다. 더불어 기금을 활용해 추진하는 각종 사업의 효율성을 높이기 위해서는 관리와 평가는 필수적입니다. 마지막으로는 빈집과 빈 상가 등 유휴시설의 활용성을 높이기 위해 도시계획적 기능 변경 등을 통해 해당 시설들의 재활용 방안을 모색해야 합니다. Q 지역 균형발전은 단일 연구기관이나 정부 차원의 노력만으로 해결하기 어려운 복합적 과제입니다. 산·학·민·관 협력을 강화하여 지역 균형발전 정책의 실효성을 높이기 위해 어떤 전략이 필요하다고 보십니까? ‘선택과 집중’, ‘실효성 증대’, ‘현장지향형 연구 강화’라는 세 가지 전략이 중요합니다. 균형발전은 모든 지역에서 요구하는 중요한 과제입니다. 그러나 국가 차원의 제한된 재원을 고려할 때 모든 지역에 동일한 지원을 제공하는 것은 현실적으로 어려운 상황입니다. 따라서 ‘선택과 집중’ 전략이 필요합니다. 이를 해결하기 위해 중요한 지역을 집중적으로 육성하고, 이들 지역과 주변 지역 간의 연결성을 강화하는 소형 네트워크(‘Compact & Network’)전략을 추진해야 합니다. 특히, 경제적으로나 전략적으로 중요한 지역에 대해서는 중앙정부의 지속적인 지원이 필요하며, 이러한 지역을 집중적으로 육성하고 이를 중심으로 주변 지역과의 협력을 강화하는 방향으로 나아가야 합니다. 균형발전 정책의 ‘실효성 증대’를 위한 구체적인 대안도 필요합니다. 첫째, 지자체의 책임성 강화가 중요합니다. 지자체는 지역 균형발전의 중요한 주체입니다. 따라서 이들에게 자율성을 부여함과 동시에 이에 대한 책임을 강화해야 합니다. 또한 지자체 간 협력체계를 강화해 통합적이고 협력적인 접근이 이루어지도록 해야 합니다. 둘째, 정부의 컨트롤타워 기능을 강화해야 합니다. 정부는 정책이 집행되는 지역을 중심으로 재정 투입의 실효성을 높여야 하며 유사하거나 중복되는 사업을 방지해 효율성을 극대화해야 합니다. 그래야만 각 지역에서의 재정 투입이 더 효과적으로 이루어질 수 있습니다. 셋째, 모범 경영(Best Practice) 확산이 중요한 과제입니다. 각 지역에서 성공적인 사례를 발굴하고 이를 다른 지역에 확산시키려는 노력이 필요합니다. 이러한 사례들이 다른 지역에 적용되면 지역 간 격차를 줄이는 데 도움이 될 것입니다. ‘현장지향형 연구 강화’도 필수적입니다. 이를 위해 연구기관 간 협력체계 구축이 필요합니다. 연구기관 간 협력체계를 강화하고 현장의 실질적인 문제를 반영한 연구를 수행해야 합니다. 또한, 지역 주민과 공무원의 의견 수렴이 중요합니다. 정책을 수립할 때 지역 주민과 공무원의 의견을 적극적으로 반영하여 지역 맞춤형 정책을 제시해야 합니다. 정책의 효과성을 높이는 데 현장의 목소리를 듣는 일 만큼 중요한 건 없습니다. 마지막으로 연구 결과가 법제화될 수 있도록 국회와의 협력을 강화해야 합니다. 이를 통해 법적·제도적 기반을 마련하고 균형발전 정책의 지속가능성을 확보할 수 있어야 합니다.

행정재정 자율성을 부여받은 지방자치단체가 지역특성에 부합하는 지역발전 정책을 추진한다고 하더라도 경제적 역량이 취약한 지방자치단체는 경쟁에서 도태되어 오히려 지역이 더 어려워질 수 있다는 것이다. 지방분권과 균형발전을 동시에 추진한다고 할지라도 지방분권에 먼저 무게중심을 두어야 하지만 양자가 상호보완되도록 운영되어야 할 것이다. 지방분권과 균형발전의 정책목표 최근에 수도권 일극화와 지방소멸이라는 단어가 화두가 되고 있다. 수도권 집중과 지방소멸이 저출산 문제의 주요 원인이 되어 국가의 위기를 심화시키고 있다는 것이다. 이러한 원인은 여러 가지로 찾아볼 수 있지만 많은 학자는 중앙집권적 권한 집중이 수도권 일극화와 지역 간 격차, 지방소멸을 가속화시키고 있음을 지적하고 있다. 오랫동안 우리나라에서 자치분권과 균형발전이 독립적으로 추진되어 왔지만 2023년 지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법이 제정된 이후, 중앙정부 주도의 균형발전정책에서 지역이 주도하는 균형발전 정책이 강조되고 있다. 지방분권과 균형발전의 통합적 접근 지방분권은 중앙정부의 권한을 지방정부와 민간으로 이양하는 것을 의미한다. 이에 반해 균형발전은 지역 간 경제적 사회적 격차를 줄여 모든 지역이 균형적으로 발전할 수 있도록 하는 것에 그 목적이 있다. 2023년 「지방자치분권 및 지역균형발전 특별법」이 제정된 이후 자치분권과 균형발전의 통합적 추진이 이루어지고 있다. 지방분권과 균형발전을 추진하는 방향에는 세 가지 견해가 있다. 첫째는 지방분권 우선론이다. 지방분권 우선론은 지방분권이 지방자치단체에게 자율권을 주어서 지방의 현안문제를 해결하여 지역발전을 유도할 수 있다는 것이다. 둘째로 균형발전 우선론은 지역 간 역량 차이가 존재한 상황에서 지방분권을 추진하면 격차가 더 크게 발생할 수 있기에 균형발전을 우선해야 함을 주장한다. 마지막으로 통합 추진론은 지방분권과 균형발전을 동시에 추진해야 한다는 논리이다. 2023년 윤석열 정부의 특별법은 통합 추진론의 관점에서 과거의 중앙집권적 균형발전정책 대신에 지역이 주도하는 분권형 균형정책으로 전환되어야 함을 보여주고 있다. 실효성있는 분권형 균형발전을 위하여 분권형 균형정책은 지역이 주도하는 균형발전으로서 지방자치단체의 자율성과 책임성을 강화함과 동시에 중앙정부의 지방자치단체간의 격차해소를 위한 조정 및 지원 역할을 강조한다. 분권형 균형정책은 무게의 중심은 지방분권에 두어야 한다. 지방분권은 효율적인 자원배분을 통하여 경제성장을 이룩할 수 있다는 논리가 지속적으로 제기되어 왔다(Tiebout, 1956; Oates, 1972). 또한 지방자치단체들 간의 경쟁은 정치인이 효율적인 공공재를 제공하고 과도한 세금을 부과하지 못하도록 함으로써 효율적인 분권화가 경제적 성장을 달성할 수 있음을 선행연구에서 제시하고 있다(Brennan and Buchanan 1980 ; Oates 1993). 지방분권의 핵심에 재정분권이 있다고 가정할 때 많은 선진국들에서는 재정분권과 경제성장을 촉진할 수 있음을 보이고 있다(Akai and Sakata, 2002; Stansel, 2005). 이와 유사하게 로드리게스 포즈(Rodriguez-Pose)는 OECD 26개 국가를 대상으로 지방분권이 지역균형발전에 미치는 영향을 실증적으로 분석하였다. 그 결과, 지방분권이 반드시 지역불균형을 해소하는 것은 아니지만 지방정부의 역량이 강한 국가에서는 지방분권이 지역 불균형을 완화시키는 효과가 있었다. 이와 같이 지방분권이 경제성장을 촉진할 수 있음이 이론적 및 실증적으로 검증되고 있다. 주목해야 할 점은 지방분권이 경제성장을 이룩할 수 있다는 논리에서 경제성장이 균형발전을 의미하지는 않는다는 것이다. 또한, 지방분권이 지방자치단체의 권한과 역할 강화를 통해 행정효율성 및 지역발전을 촉진할 것이라는 기대와 달리 지역 간 격차 즉, 지역불균형을 확대할 가능성이 있다는 것이다. 재정분권과 균형발전이 부의 상관관계가 있음을 보여주는 주장들이 제시되고 있다(조기현, 2017). 지방분권이 경제성장을 이룩할 수 있어도 지역균형발전을 보장하지 않으며 오히려 불균형을 초래할 수도 있다. 즉, 행정재정 자율성을 부여받은 지방자치단체가 지역특성에 부합하는 지역발전 정책을 추진한다고 하더라도 경제적 역량이 취약한 지방자치단체는 경쟁에서 도태되어 오히려 지역이 더 어려워질 수 있다는 것이다. 분권형 균형발전의 새로운 패러다임 지방분권과 균형발전을 동시에 추진한다고 할지라도 지방분권에 먼저 무게중심을 두어야 하지만 양자가 상호보완되도록 운영되어야 할 것이다. 지방분권과 균형발전을 위한 새로운 패러다임으로서의 분권형 균형발전을 위해서는 첫째, 지방자치단체의 자율성을 강화하여 자기결정권을 강화하는 것이다. 이를 위해 혁신적인 경제발전을 추진할 수 있도록 자치권 및 재정권을 강화하고 이를 토대로 지방자치단체가 주도적으로 경제발전 전략 및 일자리 정책을 추진할 수 있어야 한다. 또한 재정분권을 강화하기 위해 지금보다 지방세 비율을 더 높여야 할 것이다. 특히 지방소비세율 및 지방소득세를 조정하고 이를 통한 재정격차가 발생할 경우 지역 간 재정 조정 제도(균형발전기금 등)를 강화할 필요가 있다. 둘째, 초광역 협력체계를 구축하는 것이다. 개별 지방자치단체의 한계를 극복하기 위해 광역단위의 협력체계를 강화하는 것이다. 지방자치단체가 자기결정권을 토대로 개별적으로 발전 전략을 추진할 경우, 정책 연계성이 부족하고 규모의 경제 효과가 나타나기 어렵지만 지방자치단체가 초광역 협력체계를 구축할 경우, 재정적 한계를 극복하여 광역단위에서의 산업 및 경제 협력 모델을 구축하여 시너지를 제고할 수 있을 것이다. 셋째, 광역단위에서의 교육 및 연구개발의 혁신 클러스터를 구축하는 것이다. 광역 단위에서 교육 및 연구개발을 강화하여 지역의 혁신역량을 강화하는 것이다. 지방자치단체, 지역대학, 산업체 간 협력을 기반으로 지역 내 교육 및 연구개발(R&D) 클러스터를 구축하는 것이다. 미국 노스캐롤라이나의 리서치 트라이앵글 파크(Research Triangle Park: RTP)는 미국의 대표적인 연구개발 클러스트 중 하나로 첨단기술 및 생명과학의 중심지로 발전하였다. 듀크대학교(Duke University), 노스캐롤라이나대학교 채플힐(UNC-chapel Hill), 노스캐롤라이나 주립대학교(NCSU) 등 주요 대학이 인근에 위치하면서 크기는 7,000에이커(2,883ha)에 달하고 300개 이상의 기업과 65,000명 이상의 사람들이 일하고 있다. 이러한 성공의 이유는 연구개발 인력을 확보하기 용이하였고 고급인재를 유치하기 위한 교육·의료·주거 문화 인프라가 제공되었기 때문이다. 이와 함께 노스캐롤라이나 주정부와 지방정부는 RTP 설립 초기부터 세제 혜택, 연구개발 지원, 인프라 구축 지원 등을 적극적으로 추진하였다. 마지막으로 지방재정 협력과 광역재정 조정제도를 활용하여 지방자치단체의 재정불균형의 문제를 다루는 것이다. 지방자치단체의 재정자립도가 낮은 문제를 해결하기 위해 지방재정의 협력과 광역재정 조정제도를 통해 수직적·수평적 재정조정 및 초광역 특별회계 혹은 공동기금을 조성하는 것이다.

탄소중립 시대를 맞이하여 인구 감소, 수도권으로의 집중, 지방 소멸 등의 불균형에 대응하기 위해 탄소중립형 메가시티 전략 추진이 요구된다. 기존의 균형발전에 탄소중립 가치를 포함하는 녹색균형발전 패러다임으로 전환하고, 공간구조와 산업, 에너지, 교통 등을 통한 탄소중립 생태계를 구축하고 지속가능한 지역발전을 도모하여야 한다. 세계적으로 탄소중립에 대한 현안과 이슈는 점차 중요해지고 국내의 경우 인구감소, 수도권으로의 인구집중, 지방소멸 등으로 인한 불균형성을 해결하기 위해 국토의 균형발전과 메가시티에 대한 관심이 증대되고 있다. 탄소중립시대에 대응하여 지역의 자립적 성장을 촉진할 핵심 전략으로 탄소중립형 메가시티의 추진 방향을 살펴보았다. 온실가스 배출특성과 지역 온실가스 배출현황(2000~2019년)을 수도권과 비수도권으로 구분하여 살펴보면 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 우선 온실가스 연평균 증가율은 수도권은 2.8%이고, 비수도권은 1.9%로 나타나 수도권의 온실가스 배출 증가가 상대적으로 높아 전국 대비 온실가스 배출 비중도 증가하는 경향을 보여준다. 그러나 1인당 온실가스 배출량은 비수도권이 20.6톤CO2eq/명으로 수도권의 1인당 배출량의 3.2배로 높고 1인당 배출량의 연평균 증가율 또한 비수도권이 높게 나타났다. 총부가가치당 온실가스 배출량의 경우 수도권과 비수도권 모두에서 감소하였지만 비수도권이 수도권에 비해 상대적으로 더디게 감소한 것으로 나타났다. 이러한 측면을 고려한다면 수도권에 비해 비수도권은 온실가스 배출량 절대적인 양 자체가 많음에도 불구하고 인구 및 경제성장 대비 온실가스 배출량도 높아 탄소중립 여건은 상대적으로 열악하다. 지역적 여건을 고려하지 않고 탄소중립 정책을 추진한다면 수도권과 비수도권, 지역과 권역 등이 지닌 역량의 차이로 인해 새로운 형태의 지역 간 격차를 발생시킬 여지가 있다. 균형발전과 탄소중립의 연계 필요 지역의 자립적 발전과 성장을 견인하기 위한 균형발전과 메가시티, 탄소중립 정책은 모두 국가 어젠다이면서 단기간에 실현이 어려운 긴 호흡을 필요로 한다. 그렇지만 지금까지의 균형발전 정책과 탄소중립 정책은 서로 분리된 정책으로 각각 추진되어 상호 연계와 통합적 접근이 미흡했다고 볼 수 있다. 메가시티 구축과 균형발전을 위한 산업, 교통, 에너지 등의 제반 정책들은 온실가스 배출을 유발할 수도 있지만 탄소중립과 지역 발전을 위한 새로운 기회를 제공할 수 있다. 이러한 측면 때문에 균형발전과 탄소중립에 대해 정책적 연계와 협력이 요구되며 시너지 효과를 극대화할 수 있로록 전략적 노력이 필요하다. 탄소중립을 고려한 균형발전 : 녹색균형발전 패러다임으로의 전환 탄소중립형 메가시티 구축과 이를 통한 균형발전을 도모하기 위해서 ‘녹색균형발전’의 패러다임이 요구된다. 녹색균형발전 패러다임은 탄소중립과 국토균형발전의 목표를 달성하기 위해 핵심 가치인 4E를 기반으로 한다. 4E는 탄소중립형 메가시티 구축을 통해 지자체 간 연계협력(Engagement)과 환경(Environment)에 대한 고려를 기반으로 기후위기 속 탄소중립과 지속가능성에 대한 가치를 중시하고 지역 주도의 메가시티 구축을 통한 지역의 참여 및 주도성의 강화와 탄소중립을 위한 생태계의 전환을 통해 경제성장(Economy)을 이루며 녹색균형발전(Equity)를 도모하는 것이다. 탄소중립형 메가시티 추진방향 탄소중립형 메가시티 구축을 통한 녹색균형발전은 기존 균형발전에 대비하여 다음과 같은 정책의 방향 전환을 요구한다. 첫째, 기후위기 속 탄소중립과 지속가능성에 대한 가치 중시이다. 그동안 균형발전정책은 독립과 한국 전쟁 후 국가의 산업과 경제성장을 중점적으로 추진되어왔다. 성장 주도적 정책으로 환경의 가치는 상대적으로 소홀히 다루어졌다. 최근 2050 탄소중립 등 환경에 대한 가치가 세계적으로 중요해지고 선진국으로서 탄소중립 추진을 위한 정책적 접근이 강화되어야 한다. 기후위기는 인류의 생존을 위한 중요한 요소로 향후 메가시티 구축에 있어서도 매우 중요한 요소로 전망된다. 둘째, 지역 주도의 메가시티 구축을 통한 지역의 참여 및 주도성 강화이다. 현재 우리나라는 수도권을 제외한 지역에서는 인구감소와 지방소멸이라는 큰 위기에 봉착하였다. 이는 단순히 지방의 위기뿐만 아니라 더 나아가 국가 전체의 존망이 걸린 중요한 사항이다. 녹색균형발전의 핵심 가치인 4E의 중요 가치 중 하나는 연계협력이다. 지역 간 협력체인 메가시티 구축을 통해 지역 주도의 혁신과 성장을 도모하고 정부의 지원과 협력을 이끌어 내는 정책 전환이 필요하다. 셋째, 탄소중립을 위한 생태계 전환이다. 앞으로는 세계적으로 탄소중립과 지속가능성에 대한 가치가 필수불가결해질 것이며, ESG 경영 등 기업 운영의 체계 전환과 탄소중립 관련 산업 및 경제체계가 저탄소 경제기반으로 전환될 것이다. 또한 관련 분야의 시장이 확대되고 새로운 산업의 등장으로 큰 성장이 나타날 것이다. 탄소중립형 메가시티 추진전략 탄소중립형 메가시티 구축을 위해서는 실생활권과 기능적 연계에 기반한 탄소중립에 최적화된 메가시티의 공간구조를 도출해야 하고 메가시티별 지역 특성에 기반하여 산업· 에너지·교통 등 생태계 부문들이 자립과 공생, 연계를 원칙으로 하는 탄소중립 체계로 전환되어야 한다. 구체적으로 메가시티 공간구조의 경우, 현재 시·도 중심의 행정구조와 대도시 중심의 생활권, 그리고 다수의 분절적 공간구조가 지속되는 상태이다. 탄소중립형 메가시티 구축을 위해서는 이를 생활권 기반 초광역권의 공간구조와 기능적 연계 강화를 통한 다핵구조로의 전환이 필요하며 지역 생활권의 거점 기능 역시 강화될 필요가 있다. 인구감소 및 활력이 저하되고 있는 농산어촌의 경우 풍요로운 녹지와 관광문화 등을 누릴수 있도록 고품질의 환경서비스를 경험하는 공간으로 전환하고 탄소흡수원 기능 유지 및 강화, 재생에너지 공급 등의 고려가 필요하다. 산업부문에서는 지역의 일자리를 지킬 수 있도록 지역산업 특성에 기반한 탄소중립 정책 추진을 강화하고 지역산업과 에너지 구조의 특성을 기반으로 혁신역량 강화를 도모할 필요가 있다. 궁극적으로 ICT 등 기술혁신을 통한 온실가스 감축 역량을 강화하여 탄소중립을 촉진하여야 한다. 에너지 부문의 경우, 중앙 집중형 에너지 시스템과 화석연료 기반 에너지 공급 체계를 그린에너지 통합 시스템과 자립분산형 청정에너지 공급체계로 전환하여야 한다. 에너지 수요관리의 경우 지금까지 정부 주도로 이루어졌지만 앞으로 민간 및 가격 중심의 에너지 수요관리가 실현될 필요가 있다. 교통부문의 경우, 탄소중립을 달성하기 위해 철도 중심의 교통체계와 친환경이동수단으로의 전환이 이루어져야 한다. 이를 실행하기 위해서는 메가시티 광역교통에 대한 투자 및 재원 조달 체계의 개선과 관련 법체계 구축이 필요하다. 지속가능한 메가시티 구축과 탄소중립을 달성하기 위해서는 이를 위한 거버넌스 및 관련 계획의 연계 강화와 개선을 통한 추진체계 마련이 이루어져야 한다. 메가시티 구축과 탄소중립을 달성하기 위해서는 초광역권계획 수립 시 탄소중립을 위한 산업·에너지·교통 부문과 원활한 연계가 이루어질 수 있는 제도적 기반이 마련되어야 한다. 특히, 「기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장기본법」에서 국토종합계획에 대해 국가의 탄소중립계획을 반영하도록 명시하고 있는 바, 균형발전과 메가시티 계획에 대해서도 탄소중립을 반영하도록 개선될 필요가 있다.

인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 원격 의료, 디지털 학습 등 기술을 적극 활용하면 지방에서도 수도권과 유사한 수준의 공공서비스를 제공할 수 있게 될 것이다. 그러나 이러한 스마트도시 솔루션이 실질적인 효과를 발휘하려면 정부, 지자체, 민간 기업 간의 협력이 필수적이다. 또한, 기존 산업 및 이해관계자들과의 마찰을 최소화하면서도 지속 가능한 방식으로 스마트 솔루션을 도입해야 한다. 지역균형발전은 오랜 기간 중요한 정책 과제로 다루어져 왔으며 인구 감소 및 지역 소멸 문제와 연계되어 도시 문제를 해결하기 위한 디지털 기술 기반의 스마트도시 솔루션에 대한 요구도 점점 커지고 있다. 그러나 지역균형발전은 단순한 해결책이 아닌 복합적인 접근이 필요한 과제이며 스마트도시 솔루션은 인구 감소와 지역 소멸의 근본적 해결책보다는 이에 대응할 수 있는 방안을 제시하는 역할을 수행할 수 있다. 그동안 중앙정부와 지방정부는 스마트도시 정책 및 사업들을 본격적으로 추진해 왔으며 지도에서 보는 바와 같이 다양한 스마트도시 솔루션들이 확산되어 왔다. 이들 중 지자체가 수립하는 스마트도시 계획에서 일자리·교통·저출생 및 고령·의료 및 복지 분야가 자주 언급되며 지역균형발전 차원에서 이에 대응하는 솔루션들을 살펴볼 수 있다. 스마트 교통 솔루션 지방 도시의 교통 문제는 오랜 기간 지속된 문제로, 특히 인구 감소로 인해 정기 노선을 기반으로 한 기존 버스 운영이 점점 어려워지고 있다. 이에 대한 해결책으로 인공지능(AI) 기반의 수요응답형 교통 서비스가 주목받고 있다. 수요응답형 버스는 승객이 스마트폰 앱을 통해 호출하면 최적의 경로를 자동으로 설정하여 운행하는 방식으로, 기존 정해진 노선보다 유연한 운영이 가능하다. 이 방식은 대중교통의 사각지대를 해소하는 데 기여할 뿐만 아니라 인구 감소로 인해 기존 교통망 유지가 어려운 지역에서도 효과적인 교통 서비스를 제공할 수 있다. 다만, 이 서비스가 도심 지역으로 확장됨에 따라 기존의 버스 및 택시 사업자들과의 마찰이 발생할 가능성이 있어 이에 대한 조정이 필요하다. 국토교통부 스마트도시 사업 참여 지자체의 분포 변화 출처: 저자 작성 저출생 및 고령화 대응 저출생 및 고령화 문제는 수도권뿐만 아니라 지방에서도 심각한 사회적 과제로 떠오르고 있다. 특히, 지방에서는 청장년층의 유출로 인해 고령 인구 비율이 증가하고 있으며 일부 지역은 이미 초고령 사회에 진입했다. 이를 해결하기 위한 스마트도시 솔루션으로는 스마트 교육·스마트 헬스케어 및 원격 의료·스마트 복지 등이 있다. 스마트 교육 저출생으로 인해 전국적으로 초·중·고등학교의 폐교 사례가 늘어나고 있으며, 이는 교육 인프라 감소와 교육 기회의 축소로 이어지고 있다. 이를 해결하기 위해 디지털 원격 교육 시스템이 대안으로 논의되고 있다. 스마트 교육 플랫폼을 활용하면 수도권과 지방 간의 교육 격차를 줄일 수 있고 AI 기반 맞춤형 교육을 통해 학생 개개인의 학습 수준에 맞춘 교육 제공이 가능하다. 원격 교육은 대면 수업과 비교해 일부 한계가 있을 수 있으나 지방 소멸 위기 속에서 필수적인 보완책으로 적극 도입할 필요가 있다. 스마트 헬스케어 및 원격 의료 지방에서는 병원 및 의료 인력 부족으로 인해 의료 접근성이 계속 악화되고 있다. 이를 해결하기 위한 스마트도시 솔루션으로는 원격 의료와 AI 기반 건강관리 시스템이 있다. 비대면 진료는 코로나19 팬데믹 기간 동안 허용되었으며 그 유용성이 입증되었다. 그러나 여전히 안전성과 법적 문제로 인해 확산이 제한적인 상황이다. 이에 대한 대안으로 스마트홈 내 건강관리 디바이스 도입이 활발히 논의되고 있다. 예를 들어 환자의 건강 데이터를 실시간으로 측정하여 의사와 상담하는 시스템을 구축하면 정기적인 병원 방문을 최소화하면서도 의료 서비스를 받을 수 있다. 스마트 복지 고령 인구의 증가로 인해 경로당과 같은 지역 기반 복지시설의 역할이 더욱 중요해지고 있다. 이에 따라 고령층의 건강 관리 및 여가 활동을 지원하는 방향으로 스마트 경로당이 도입되고 있다. 과학기술정보통신부에서 추진하는 스마트 빌리지 사업 중 하나로 스마트 경로당이 포함되어 있으며 이를 통해 고령층이 보다 편리하게 공공서비스를 이용할 수 있도록 지원하고 있다. 지역 경제 활성화를 위한 스마트 일자리 문제 대응 지역균형발전의 가장 큰 과제 중 하나는 일자리 창출이다. 지방에서 양질의 일자리를 늘리는 것이 청장년층 유출을 막는 핵심적인 해결책이지만 현실적으로 쉽지 않다. 이에 대한 스마트도시 솔루션으로 '스마트 워케이션'이 주목받고 있다. 스마트 워케이션은 원격 근무와 여가를 결합한 형태의 일자리 지원 정책으로, 한적한 지방에서 일하면서도 업무를 지속할 수 있도록 지원하는 방식이다. 이를 위해 국토교통부의 스마트도시 조성·확산 사업에 참여한 아산시, 태백시 등 여러 지자체가 스마트 워케이션 프로그램을 추진하고 있다. 이와 함께 지역 내 스타트업과 창업을 지원하는 스마트 혁신센터 구축도 지역 경제 활성화에 중요한 역할을 할 수 있다. 맺음말 스마트도시 솔루션은 지역균형발전을 위한 핵심 전략으로, 교통·의료·교육·복지·일자리 등 다양한 분야에서 현실적인 대안을 제시하고 있다. 특히, 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 원격 의료, 디지털 학습 등 기술을 적극 활용하면 지방에서도 수도권과 유사한 수준의 공공서비스를 제공할 수 있게 될 것이다. 그러나 이러한 스마트도시 솔루션이 실질적인 효과를 발휘하려면 정부·지자체·민간 기업 간의 협력이 필수적이다. 또한 기존 산업 및 이해관계자들과의 마찰을 최소화하면서도 지속가능한 방식으로 스마트 솔루션을 도입해야 한다. 이를 통해 지방 소멸 위기를 극복하고 더욱 균형 잡힌 국가발전을 이끌어낼 수 있을 것이다.

청년이 떠나는 지방은 점점 희망을 잃고 쇠퇴하고 있다. 이제는 첨단산업과 문화가 어우러진 균형발전으로 지방을 다시 꿈꾸게 해야 한다. 좋은 일자리와 매력적인 삶의 환경이 조성되면 지방도 기회의 땅이 될 수 있다. 떠나는 곳이 아닌 머무르고 싶은 곳, 지방의 새로운 시대를 열어야 할 때다. 지역소멸 위기를 넘어 지속가능한 균형발전으로 ‘2040년, 기초지자체 절반이 사라질 것’이라는 마스다 리포트의 경고는 이제 대한민국의 현실이 되고 있다. 수도권 집중이 가속화되면서 지방은 ‘청년 유출 → 저출산·고령화 심화 → 지방소멸’이라는 지역경제 악순환 경로 기제가 더 빠르게, 더 강하게 나타난다. 학교와 전통시장이 사라지고, 고령층만 남은 마을은 활력을 잃고 있다. 수도권은 과밀에, 지방은 인구감소와 경제 침체로 소멸 위기에 직면해 있다. 청년들은 ‘이곳엔 미래가 없다’며 떠나고, 이는 기업투자 감소와 공공서비스 붕괴로 이어진다. 이 불균형이 지속되면 지방은 물론 국가의 지속가능한 발전도 어렵다. 이제 청년이 지역에서 미래를 설계할 수 있어야 한다. 균형발전의 초점은 좋은 일자리와 문화적 매력이다. 지역 특성을 반영한 첨단산업 거점 조성과 문화인프라 확대가 균형발전의 핵심 전략이다. 산업과 문화가 조화를 이루는 발전 모델을 통해 지방은 더 이상 떠나는 곳이 아닌 머무르고 싶은 곳으로 바뀌어야 한다. 첨단산업이 만드는 지역의 새로운 미래 지방 청년 유출의 가장 큰 원인은 좋은 일자리의 부족이다. 지역의 주력산업이 위축되면서 안정적인 일자리가 줄고 청년들은 더 나은 미래를 찾아 수도권으로 떠나고 있다. 이 흐름이 지속되면 지방은 경제 활력을 잃고 지역사회는 더욱 쇠퇴하게 된다. 지방이 수도권과 경쟁하려면 새로운 성장 동력이 필요하며 그 핵심은 바로 첨단산업이다. 인공지능(AI), 반도체, 바이오, 친환경 에너지 등은 고부가가치를 창출하고 디지털 전환과 친환경 혁신을 통해 지속 성장이 가능한 분야이다. 세계 각국은 이 분야에 집중 투자하고 있으며 우리나라도 국가경쟁력 확보를 위해 선제 대응이 필요하다. 지방은 수도권보다 넓은 부지, 저렴한 운영비용, 산업클러스터 조성 여건 등 첨단산업 유치에 유리한 환경을 갖추고 있다. 이를 활용하여 지역 맞춤형 첨단산업을 전략적으로 육성하면 지방에서도 경쟁력 있는 양질의 일자리를 창출하고 청년이 정착할 기반을 만들 수 있다. 이를 실현하려면 정부와 지자체가 협력하여 규제특례, 기업유치 인센티브 확대, 연구개발(R&D) 지원 확대 등 정책적 노력을 기울여야 한다. 또한 지역 대학과 기업이 연계한 인재 양성 시스템을 구축함으로써 청년들이 배운 기술과 전문성을 지역 내에서 활용할 수 있는 선순환 구조를 구축해야 한다. 첨단산업 육성은 단순한 일자리 창출을 넘어 지방경제 자립 기반을 마련하고 청년층이 떠나지 않는 지속가능한 발전 모델을 만드는 전략이다. 지방은 더 이상 공장 이전지가 아닌 혁신과 창조가 이루어지는 미래산업의 중심지가 되어야 한다. 청년들이 지역에서도 꿈을 실현할 수 있는 생태계를 조성함으로써 지방을 기회의 땅으로 변화시켜야 한다. 그래야 지방은 떠나는 곳이 아니라 머물고 싶은 곳이 될 수 있다. 삶이 풍요로운 지방 : 문화적 매력으로 완성하는 머물고 싶은 곳 좋은 일자리가 지방 청년 정착의 필수 조건이라면, 문화적 매력은 지방을 ‘살고 싶은 곳’으로 만드는 핵심 요소다. 청년들이 지방을 떠나는 이유는 단지 일자리 부족 때문만이 아니다. 문화·여가 공간의 부재, 창의적 활동의 제약, 다양한 기회 부족 등은 지방 청년들의 삶의 질 저하로 이어진다. 아무리 양질의 일자리가 생겨도 문화적 매력이 결여된 공간은 청년을 붙잡기 어렵다. 따라서 지방이 단순한 거주지를 넘어 청년이 꿈꾸고 머무를 수 있는 매력적인 지역으로 탈바꿈하려면 문화인프라의 확충이 필수적이다. 단순한 시설 확대를 넘어 창의적 콘텐츠와 지역 고유의 정체성을 기반으로 청년들이 자발적으로 참여하고 소통할 수 있는 환경을 조성해야 한다. 예를 들어 로컬브랜드 개발, 특색 있는 문화 페스티벌 개최, 청년 창업공간과 복합문화 공간 조성은 효과적인 전략이다. 이는 단순한 문화 향유를 넘어 지역경제와 연계된 문화 기반 생태계를 형성하고 지역의 지속가능한 경쟁력을 높이는 데 기여할 수 있다. 더불어 디지털 콘텐츠 산업도 새로운 기회다. 유튜브, 웹툰, 게임, 메타버스 등은 지방에서도 충분히 성장 가능성이 있으며 이를 위한 ‘디지털 콘텐츠 창작 허브’ 구축과 문화예술 활동 지원이 필요하다. 청년들이 모이고 교류하며 창작할 수 있는 커뮤니티 공간 마련도 중요하다. 폐공장을 창작 공간으로 전환하거나 공공건물을 리모델링하여 청년 예술가와 창업가에게 제공하는 방안도 고려할 수 있다. 문화적으로 풍요로운 지방은 청년이 떠나는 공간이 아니라 함께 살아가며 새로운 가치를 만들어가는 터전이 된다. 산업과 문화가 조화를 이루는 도시는 청년이 정착하고 싶은 지역이며 지속가능한 균형발전이 실현되는 바로 그 공간이다.

현대의 지역관광 행태는 지역사회와 단절된 관광지 중심의 관광에서 벗어나 지역사회와 지역주민과 함께하는 행태를 보인다. 지역을 아우르는 지역사회 공간과 문화 자체가 일종의 관광자원이자 관광객의 활동 무대가 된 지 오래다. 연계협력 기반 지역관광 활성화는 목표 달성을 위해 필수적인 전략이라고 할 수 있다. 인구감소시대의 도래 인구감소시대가 도래하였다. 정부에서는 89개 시군구를 인구감소지역으로 지정하여 고시하였고 각종 특례를 담은 인구감소지역 지원 특별법 제정으로 지역의 인구감소와 지방소멸 대응 기반을 마련하였다. 인구감소시대가 도래하면서 지역관광 정책은 지역의 인구감소에 대응하는 새로운 가치와 지향점을 설정하고 기존 장소와 공간 중심 정책에서 인구 중심 정책으로의 전환 요구에 직면하고 있다. 행정안전부의 「2022년 지방소멸대응기금 투자계획서」 분석 결과, 관광부문은 전체 17개 소분류 가운데 15.5%로 가장 많았다. 이는 인구감소지역 대응 정책에서 지역관광과 관광산업의 높은 위상을 보여주는 결과라고 하겠다. 관광서비스를 제공하는 관광목적지 특성상 지역관광에서 지자체의 역할은 여전히 적지 않고 환경변화에 대응하는 인구감소지역의 관광시스템 진단, 체류형 생활인구의 확대, 지역 및 영역 간 연계협력 모색 등을 통하여 지역관광의 새로운 정책 발굴이 필요하다. 연계협력 기반 지역관광 활성화 및 역량 강화 인구감소지역 관광산업은 인구감소 대응 및 지방소멸을 방지할 수 있는 핵심 생존전략으로 인식된다. 관광을 중심으로 지역 인구감소 대응을 공격적으로 추진하기 위해서는 생산·유통·소비 등 관광산업 가치사슬 전반에서 다양한 주체·영역 등과 연계협력이 이뤄져야 한다. 「인구감소지역 지원 특별법」에서는 투자협약 제도의 활용에 대한 사항을 담고 있고, 인구감소지역 대응 기본계획에서는 계획수립의 기본방향으로 연계협력을 강조하여 영역 간·주체 간 분절적 대책의 문제를 지적하고 입체적인 연계협력을 강조하고 있다. 사회적이고 공간적인 변화도 연계협력의 필요성을 강조한다. 인구감소로 인해 지역민의 정주 생활이 일정 공간으로 집적되고 이와 연동하여 생활기반 서비스 기능도 집중되는 경향을 보인다. 유휴화한 공간을 관광서비스 공간으로 활용하는 사례도 증가하고 있지만 인구감소지역에서 대부분의 관광서비스 공급과 소비도 집적화된 공간으로 이동하게 된다. 이러한 일련의 변화와 현상들을 고려한 지역 및 영역간 연계협력 방안으로 정주인구 중심 생활권 연계관광 활성화, 인구감소지역 라이프스타일 관광 육성, 인구감소지역 생활기반 인프라의 관광서비스 공간 활용 등을 고려할 수 있다. 현대의 지역관광 행태는 지역사회와 단절된 관광지 중심의 관광에서 벗어나 지역사회와 지역주민과 함께하는 행태를 보인다. 지역을 아우르는 지역사회 공간과 문화 자체가 일종의 관광자원이자 관광객의 활동 무대가 된 지 오래다. 인구감소지역 공간 이용 변화가 축소 사회화되고, 지역관광의 행태가 주민의 생활양식을 따라가는 생활관광이 확대되면서 정주인구 중심생활권이 자연스럽게 중요한 관광권역으로 활용되고 주민 생활기반 인프라는 지역민과 관광객이 함께 공유하고 교류하는 공간으로 탈바꿈하고 있다. 체류형 생활인구의 확대가 지역 인구감소 대응의 궁극적인 목표라고 할 때 연계협력 기반 지역관광 활성화는 목표 달성을 위해 필수적인 전략이라고 할 수 있다. 한편 지역관광 추진 역량을 강화하는 것은 인구감소시대 환경변화에 적응하고 수용하는 전략이다. 감소하는 정주인구를 대신하여 생활인구를 확대하는 전략은 합리적이다. 하지만 인구 감소는 돌이킬 수 없는 시대적 흐름이고 변치 않는 상수임에도 틀림없다. 인구감소시대라는 시대적 흐름은 관광서비스를 제공해야 하는 지역관광에도 변화를 수반한다. 가장 핵심적인 변화가 관광서비스를 제공하는 전달체계의 역량 문제이다. 지역관광 시스템을 제대로 작동시키기 위한 생산·유통·소비 전 단계에서 인재·조직·기술· 제도 등 촘촘한 정책이 추진되어야 한다. 가장 중요한 영역은 지역관광 인재를 육성하는 것이다. 장소와 공간 중심의 지역관광 정책과 구분하여 인구감소지역의 지역관광 정책의 가장 큰 특징은 사람을 중심으로 하는 정책이라고 할 수 있다. 관광 서비스를 제공하는 인적자원이 감소하고 고령화되는 문제를 개선하기 위하여 지역 관광 시스템을 견인할 핵심 주체(keystone player)를 육성하는 정책이 중심에 있어야 한다. 관계인구 유치와 지역관광 일본에서 관광으로 인구감소지역 문제 해결을 위한 노력은 2022년 일본 관광청에서 추진하는 ‘제2의 고향 만들기’ 사업을 기점으로 큰 폭으로 변화가 있었다. 기존 마스다 보고서를 기반으로 한 인구감소지역의 교류인구 양적 확대 전략은 지방소멸과 지역의 인구감소 문제를 해결하는 근본적 처방에 한계가 있다는 점을 인식함으로써 일본 사회 전반에서 관계인구에 대한 관심이 증가하였다. 관계인구 유치와 관련하여 지역관광에서 추진하는 핵심 정책 사업이 제2의 고향만들기 사업이다. 지역의 관광서비스 전달체계 과소화, 관광시설의 노후화, 생활기반시설의 유휴화 등 당면과제를 지역주민 스스로 해결하기 어렵다면 지역주민의 역할을 대신할 외지인으로써 관계인구를 유치한다는 것이 제2의 고향 만들기 사업의 핵심 목표이다. 인구감소지역 문제에 대응하는 일본의 정책 방향성에서 시사하는 바가 크다. 정주인구 감소도 중요하지만 이보다는 주인의식 부재에서 인구감소지역과 지방소멸의 원인을 찾아야 한다는 문제제기에 주목해야 한다. 인구감소지역의 진정한 위기는 인구가 감소하는 문제보다 고령화에 따른 역량 부족과 주체성 결여에서 비롯되는 것은 아닐까? 인구구조 변화와 질적인 관점에서 인구감소지역을 바라보고 지역관광을 전망하면 주인의식을 가지고 지역관광이 처한 당면과제를 숙고하고 해결할 수 있는 주체로써 관계인구 확보에 보다 많은 관심을 기울여야 한다는 결론에 도달한다. 결국 관계인구가 지역관광을 이끌고 주도할 수 있는 대안일 수 있다. 생활인구가 증가하면 지역이 소멸되지 않고 그대로 존속된다는 막연한 기대감에 안도하여 양적인 인구 확대가 인구감소지역 과소문제를 해결하는 절대 기준인 것처럼 인식되는 경향을 보이고 있다. 하지만 현실은 다르게 나타날 수 있다는 사실을 일본의 인구감소지역 대응 정책 변화에서 되새겨야 한다.

문제의 배경: 수도권 집중 심화 우리나라의 지역균형발전은 저출산만큼이나 다루기 어려운 과제이다. 일종의 난제(Wicked problems)이다. 지역균형발전은 저출산 문제가 심화되기 이전부터 정책적으로 논의·다루어져왔다. 1980년대부터 수도권 집중 완화와 지역균형발전에 대한 정책이 실시되어 왔음에도 불구하고 아직까지 해결되지 않고 오히려 더 심화되고 있는 이유는 무엇일까? 지역균형발전의 문제는 저출산 문제보다 더 복잡하다. 즉, 저출산 문제를 포함하면서 복잡한 이해관계를 갖는 지역(region)을 다루고 있기 때문이다. 우리나라 수도권 인구 집중도는 1970년 28.7%에서 2023년 50.6%에 이르기까지 높아졌으며, 이는 인구의 절반 이상이 전 국토의 11.8%밖에 안 되는 수도권에 살고 있다는 의미이다. 저출산·고령화, 지방소멸 문제를 이미 겪어오고 있는 일본의 29.5%보다도 훨씬 높은 수치이다. 지역균형발전에 대응하는 국가정책적 노력 그동안 정부는 수도권 집중 완화, 지역 간 균형 있는 발전을 위해 국토종합(개발)계획, 수도권정비계획, 여러 지역발전정책·계획을 수립·시행하여 왔다. 특히 2000년대 이후부터 지역균형발전은 「국가균형발전특별법」을 근거로 국가균형(지역)발전계획, 국가균형(지역)발전위원회, 국가균형(지역)발전특별회계의 3가지 틀로 추진하고 있다. 한편 지방분권은 「지방자치분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법」에 근거하여 자치분권 종합계획, 자치분권위원회의 틀로 추진하였다. 이번 정부 들어서 이 두 법률을 「지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」으로 통합하고, 지방시대 종합계획, 지방시대위원회, 지역균형발전특별회계의 틀로 지역균형발전정책을 추진하고 있다. 이러한 추진체계 정비는 지방분권과 균형발전이 서로 연계·통합하여 이루어질 때 진정한 지역균형발전이 이루어질 수 있다는 생각에 기인하고 있다. 최근 우리나라의 지역균형발전은 저출산·지방인구 감소·지방 소멸이라는 문제와 산업구조 재편으로 인한 일자리 변화 및 청년들의 수도권으로 이동 심화가 결부되면서 훨씬 더 복잡하고 어려운 양상으로 변화하고 있다. 지역균형발전 관련 연구회 협동연구 수행실적 및 성과 지역균형발전 협동연구 관련해서 경제·인문사회연구회에서는 2005년부터 저출산·고령화 등 인구구조의 문제를 다루었으며, 2012년에는 「공생발전 종합연구」를 통해 국토 및 농촌사회 등의 균형발전을 연구하였다. 최근의 협동연구는 우리 사회의 격차 문제를 전체적으로 다루면서 지방분권과 저출산을 포함한 종합적인 지역 균형발전과 이와 연관된 다양한 분야의 주제들을 함께 다루는 방향으로 진행되었다. 지역 균형발전 관련 최근 수행된 주요 협동연구를 소개하면 다음과 같다. 첫째, 「한국사회 격차현상 진단과 대응전략 연구」(2023)는 지역 간 격차 문제를 비롯하여 한국사회가 직면한 다방면의 격차현상을 분석하고 대응전략을 제시하였다. 둘째, 「국가균형발전3.0 패러다임 구축과 실천전략 연구」(2022)는 기존의 균형발전1.0, 2.0을 뛰어넘는 새로운 균형발전3.0 패러다임을 제시하였고, 「분권형 균형발전 정책연구」(2024)는 지방시대위원회와 연구회가 공동으로 기획하여 지방분권과 균형발전을 연계·통합하여 접근하는 방법을 활용하였다. 행정 권한의 지방이양 등 15개 세부 주제를 다루었다. 「지방분산과 균형발전을 통한 인구 저출산 대응 전략」(2024)은 저출산 문제와 지방분산·균형발전을 연계하여 연구하였으며, 국토·교육·의료·법제 부문 등 세부 주제별로도 보고서를 발간하였다. 셋째, 「탄소중립형 메가시티 구축을 통한 국가균형발전 전략 연구」(2023년)는 수도권에 대응할 메가시티(megacity) 구축을 탄소중립과 연계하여 전략을 제시하였다. 넷째, 「지방시대 실현을 위한 기회발전특구 활성화 방안 연구」(2024년)는 이번 정부의 시그니쳐(signature) 지역정책인 기회발전특구에 대해 쟁점을 정리하고, 이론적·정책적·실천적 정책과제와 대응방안을 제시하였다. 다섯째, 지역발전을 위해서는 지역인재 육성, 지역일자리 창출 등이 중요하고 이를 대학과 지자체·지역기업 등이 연계하여 추진하는 방안을 「교육불평등 극복과 일자리 창출을 위한 지자체, 기업, 대학 간의 연계 협력 방안 연구」(2019년), 「지역인구 감소시대, 지역과 대학의 결합 모델에 관한 연구」(2023년) 등을 통해 수행하였다. 여섯째, 지역균형발전을 위한 도농상생의 농산어촌 유토피아 연구를 2019년부터 2023년까지 5차에 걸쳐 진행하였으며, 도농 연계 실태와 전략을 연구한 협동연구인 「지역균형발전을 위한 도농 연계 실태 진단과 실천전략 연구」(2023년)도 수행하였다. 일곱째, 지역소멸을 막기 위해서는 무엇보다도 지역청년을 유지하거나 유입할 수 있는 전략과 방안이 중요한데 이를 위해 「청년정책 지원대상 비교 연구: 취약 청년과 비수도권 청년을 중심으로」(2023년), 「지방소멸시대 지방정부의 청년정책 현황과 개선방안: 충청권을 중심으로」(2023년)를 수행하였다. 여덟째, 지역일자리와 인력수급, 지역이민정책 등은 지역균형발전과 연관되며 이에 대한 과제로 「지역별 산업별 인력 수급 및 공급 전망과 분석」(2024년), 「인구구조 변화 대응을 위한 이민정책 연구」(2025년)를 수행하였다. 아홉째, 농촌지역 정주체계 개선과 농촌지역 활성화 등을 위해 「농촌 읍·면소재지 공간 재구조화 전략 연구」(2023년)를 수행하였고, 「정치양극화 시대 한국 민주주의의 발전방안」(2023년)(단행본으로도 발간)에서는 정치 및 선거에 있어서 지역대표성 강화가 중요하고 이는 지역균형발전에 중요한 포인트임을 제시하였다. 향후 협동연구를 통한 대응 국토공간이 지속가능하게 발전하기 위해서는 지역생태계가 다양성을 이루면서 성장하여야 한다. 수도권 중심의 일극체제가 계속 강화되면 국토공간의 지역생태계가 붕괴될 것이고 이는 결국 국가소멸 위험으로 이어질 수 있다. 지역균형발전은 수도권과 비수도권은 물론 국민 모두의 합의해 기반하여 추진하여야 한다. 국가차원의 정책적 노력과 함께 지역차원의 역량강화와 경쟁력 제고 노력이 이루어져야 한다. 또한 지역균형발전은 국토·지역계획, 지역경제, 지방분권, 저출산·지역소멸 극복, 청년 등 사회적 이동과 지역일자리, 교육·의료·주거 등 정주환경 개선, 농산어촌 발전, 선거제도에 있어서 지역대표성 강화 등 복합적인 요인들이 관련되어 있어 어느 특정 분야 및 기관이 다룰 수 없는 전형적인 융복합문제로서 협동연구로 대응하여야 한다. 연구회가 그동안 협동연구를 통해 정책적 지원을 해 오고 있으나 문제의 심각성에 비추어 본다면 협동연구를 확대·강화하고 체계적이고 중장기적 접근이 필요하다. 앞으로도 협동연구를 통해 종합적이고 실효성 있는 연구를 수행하여 지역 균형발전에 기여하는 연구회 협동연구가 되기를 기대해 본다.