탄소중립을 위한 요체는 에너지전환으로 우리나라는 특히 에너지전환의 구현 가능성을 확보하는 일이 시급하다. 정부를 비롯해 전문가, 산업계, 시민 단체, 언론은 물론이고 정치권에서도 탄소중립 논의가 한창이다. 이른바 탄소중립 기본법도 국회 문턱을 넘었다. 정부는 부처별로 탄소중립 추진 전략을 마련 중이다. 국민적 이해와 탄소중립 문화 정착을 위한 생활 실천 안내서도 발간하고 있다. 탄소중립위원회의 탄소중립 시나리오안이 발표되면서 현재 공론화가 진행 중이기도 하다. 한편 산업계에서는 ESG(Environment, Society, Governance) 경영에 대한 관심이 높아져 투자 계획을 발표하고 있다. 대기업과 중견기업으로 구성된 수소 기업 협의체도 곧 출범할 예정이다. 반면, 재생에너지 사업 추진 과정에서 지역사회 갈등도 이슈가 되고 있다. 경제계는 탄소중립·녹색성장 기본법을 제정하면서 명시한 2030년 국가온실가스감축목표(Nationally De termined Contributions, NDCs)를 달성하는 것은 제조업 비중이 높은 우리나라 산업구조에선 어려운 일이라며 우려를 표명하고 있다. 좀 더 현실성 있는 전략을 수립해야 한다는 것이다. 그러나 한편에서는 대한민국의 국제적 위상에 맞는 담대한 탄소중립 경로를 마련해야 한다는 견제의 목소리도 만만치 않다. 탄소중립의 목적은 기후위기를 극복하고, 국가의 미래성장동력을 마련하는 것이다. 탄소중립을 위해 기회는 극대화하고 위기는 잘 관리하는 현명하고 차분한 접근이 필요하다. 정부를 비롯해 국가 구성원 모두가 힘을 합쳐 해결 방안을 찾아야 한다. 탄소중립을 실천하기 위해서는대전환적 혁신이 필요하며 이를 구현할 수 있도록 사회적 공감대를 형성하는 것이 중요하다. 그러려면 근본적 해결책을차분히 모색하는 일과 관련 현안의 물꼬를 트면서 할 수 있다는 자신감을 축적해나가는 작업이 병행되어야 할 것이다. 에너지 전환의 구현 가능성 확보지난 8월 31일 국회 본회의에서 기후위기 대응을 위한 탄소중립·녹색성장 기본법안(대안)이 통과되고 있다. (사진제공:연합뉴스) 기본적으로 정책·기술·산업·사회 혁신이 필요하다. 대전환의 목적은 탄소중립을 실현하기 위한 국가 환경을 조성하는 것이다. 그러나 혁신에도 단계가 있다. 핌 마르턴스(Pim Martens)와 얀 로트만스(Jan Rotmans)의 전환 이론에 따르면 전환은 S자 커브의 네 단계(사전 준비, 출발, 가속, 안정화)로 진행된다. 사전 준비와 출발을 넘어 가속화 단계로 진입하기 위한 우리의 고민이 필요하다. 탄소중립을 위한 요체는 에너지전환이다. 에너지전환이란 에너지 시스템을 구성하는 물리적·기술적 요소, 시장과 제도, 사회문화 및 행태의 공진화(Coevolution)를 통해 3D(Decarbonization, Decentraliz ation, Digitalization)를 추진하는 것이다. 특히 우리나라는 에너지전환의 구현 가능성을 확보하는 일이 시급하다. 우리나라의 경우 과거 수십 년 동안 에너지 부문의 경쟁 체제를 확립하지 못한 상태에서 새롭게 밀어닥친 시대전환에 적응해야 하는 이중고를 단기간에 극복해야 하기 때문이다. 기존 에너지 시장 제도 및 기술 체제를 방치한 채 정부 주도의 연료 믹스 조정과 기술개발 계획만으로는 탄소중립을 구현하는 데 한계가 있다. 따라서 에너지전환 및 탄소중립 시대와 동떨어진 20세기형 전력시장과 가스 시장의 거버넌스 개편이 불가피하다. 과거 시장 운영 능력 부족이 부족했던 데다, 연탄가스 사고와 같은 사회문제를 해결하기 위해 설계한 국가 독점적 전력 및 가스 시장의 거래 규칙은 혁신되어야 한다. 에너지전환은 기술적·제도적 경로 의존성을 탈피할 수 있는 환경을 조성해야 비로소 가능하기 때문이다. 기술적으로 우월한 신재생에너지 대안이 등장하더라도 막대한 전환비용 부담과 기존 기술의 거래 관행으로 인해 기술전환은 연착륙하기 어렵다. 따라서 전환기 잠재적 우위를 지닌 신기술이 안착할 수 있도록 기존 기술에 대한 경로 의존성의 고착화를 예방하는 환경을 만드는 것이 중요하다. 정부나 민간의 실천 프로그램 필요 탄소중립을 구현하기 위한 과제는 산적해 있다. 탄소중립을 이행하는 과정에서 맞닥뜨릴 현안도 해결해야 한다. 할 수 있다는 자신감도 중요하다. 따라서 제도· 기술·시장·사회 혁신에 기반해 정부 및 민간에서 실천 프로그램을 마련하고 성공 사례를 하나하나 만들어나가야 할 것이 다. 시범 사업이나, 작지만 신뢰를 증진하주는 제도를 이행하는 것도 좋다. 정의로운 탄소중립, 지역발전 등 단기적으로 실천하고 학습할 수 있는 프로그램을 개발하기 위해 정부는 물론 각계각층에서 아이디어를 모아야 하겠다. 정책공동체 이론으로 저명한 휴 헤클로(Hugh Heclo)는 하나의 정부 의사결정이나 행위라기보다는 일련의 결과 과정으로 정책을 정의한다. 이해관계 집단이 증가하고 사회가 고도로 다원화되면서 사회 네트워크적 접근의 중요성은 갈수록 커질 것이다. 21세기 정부의 역할이란 정부 주도적 개념이 아니라 정부·시장·국민 간 역할을 시스템적으로 균형 있게 잘 배분하는 것이다. 정부는 국민과 소통하며 국민을 리드하고 정책을 실천해야만 국민 참여와 공감대도 극대화할 수 있을 것이다.

자료: IEA, 2021, p.123. 우리나라는 제조업 강국이다. 코로나19를 우리나라가 적절히 관리해나가고 있는 저변에는 우리나라 제조업의 저력이 빛을 발한 사례가 있었다. 우리나라는 작년 초반 코로나19가 확산될 무렵 마스크 공급이 부족해 마스크 5부제를 시행했었다. 지금은 어떠한가? 시중에서 다양한 모양과 기능의 마스크를 쉽게 구매할 수 있는 상황이 되었다. 소비자의 수요에 맞게 만들어 공급할 수 있는 제조업 기반이 있기 때문이다. 코로나19 백신 접종 횟수를 늘릴 수 있는 LDS 주사기도 우리나라의 튼튼한 제조업이 만들어낸 결실이다. 또한 제조업은 수출을 통해 코로나19로 인한 경제 충격을 막아내는 역할을 한다. 그러나 탄소중립 시대에 우리나라 제조업은 갈림길에 서 있다. 제조업이 다른 부문에 비해 구조적으로 에너지를 많이 소비하고, 온실가스를 더 배출하는 것은 사실이다. 그러면 탄소중립을 위해 우리나라 제조업은 소멸되어야 할 대상인가? 여기엔 누구도 동의하기 어려울 것이다. 결국 우리는 튼튼한 제조업과 탄소중립이라는 두 가치가 공존할 수 있는 길을 찾아야 한다. 탄소중립 이행 위한 저탄소 혁신 IEA(International Energy Agency)의 넷제로 보고서(2021) 우리나라 제조업이 경쟁력을 가지고 탄소중립으로 나아가기 위해서는 저탄소 혁신이 유일한 대안이라고 생각한다. 제조업에서 온실가스 배출은 크게 두 가지 형태로 구분된다. 첫째는 화석연료 연소에 따른 에너지 부문 배출이고, 둘째는 산업공정에서 사용되는 공정 가스 등의 소비에 따른 배출이다. 두 가지 배출 유형 모두에서 탄소중립에 이르는 획기적인 온실가스 감축은 기존 시스템으로 달성이 불가능하다. 우선 에너지 부문에서 화석연료의 사용을 획기적으로 줄이기 위해서는 난감축(hard-to-abate) 산업에서의 혁신이 필수적이다. 철강, 화학, 시멘트 등 난감축 업종은 생산공정이 온실가스 배출과 직접 결합되어 있어 근본적 공정 혁신이 없으면 탄소중립 이행이 불가능하다. 국제에너지기구(International Energy Agency, IEA)의 ‘넷제로 특별 보고서’(IEA, 2021)에서도 산업 부문의 탄소중립 달성을 위해 철강, 화학, 시멘트 등 중공업의 혁신이 핵심임을 강조하고 있다. 산업공정 배출의 감축을 위해서도 혁신이 필수적이다. 우리나라 산업공정 배출의 상당 부분은 반도체, 디스플레이, 전기·전자, 자동차 등 우리나라 주력 산업에서 나온다는 점에서 중요하기도 하거니와 산업공정 배출의 근본적 감축은 새로운 공정 가스나 냉매 등 대체물질의 개발을 통해서만 가능하기 때문이다. 미국 환경보호청(United States Environmental Protection Agency, US EPA)의 글로벌 전자산업(반도체·디스플레이·태양광 모듈)의 산업공정 배출에 대한 보고서(EPA, 2019)는 2050년 글로벌 전자산업에서 기술적으로 실행 가능한 저감 잠재량이 총배출량의 58% 수준에 불과할 것으로 전망하고 있다. 이는 잠재적 저감 비용 증가까지 고려한 수준으로, 현재 기술은 추가 비용 투입으로도 탄소중립에 크게 미치지 못한다는 점을 의미한다. 결국 새로운 대체가스 개발, 배출 제어 기술 등 산업공정 배출 저감을 위한 혁신이 탄소중립 달성을 위해서는 필수적이다. 불확실성이 높은 고위험의 길 저탄소 혁신은 아직 불확실성이 높은 위험한 길이다. 주요 미래 탄소중립 생산공정 기술 대부분은 연구개발 단계에 그치는 등 미완성 상태로 기술개발 위험이 매우 크며, 향후 자본집약적 설비에 대한 투자 위험도 고려해야 할 요소다. 탄소중립 기술 활용을 위한 청정에너지나 원료 등의 제반 인프라도 미비한 상황이다. IEA(2021)도 중공업 부문에서 2050년 탄소중립 달성을 위한 기술의 60%는 초기 단계(시제품이나 실증 단계)에 있는 것으로 지적하고 있다(). 한편 설비투자의 잠금효과(lock-in)를 고려하면 2035년경에는 중공업 부문의 모든 신규 설비는 저탄소 생산공정을 적용해야 한다는 점도 제기되고 있다. 즉 탄소중립을 달성하기 위한 혁신의 시간적 여유가 많지 않다는 의미다. 산업공정 배출에서도 마찬가지다. 예를 들어 산업공정 배출이 많은 전자산업은 생산공정이 미세하고 복잡한 특징을 가져 산업공정 배출 저감을 위한 기술개발과 상용화까지는 불확실성과 기술 장벽이 많은 것으로 알려져 있다. 기업과 정부의 상보적 노력 필요 저탄소 혁신 노력에 대한 불확실성이 높다는 점에 기대어 위험회피적 대응을 하는 것은 현재 대안이 아니다. 탄소중립은 일시적으로 발생한 단기 충격(temporary shock)이 아니라 향후 우리나라 산업 부문의 미래를 결정지을 수 있는 영구적 충격(permanent shock)으로 봐야 한다. 탄소중립은 앞으로 전 세계 산업 부문의 핵심 의제로 지속적으로 영향을 줄 것이고, 이 변화를 선도해나가는 것이 우리나라제조업이 튼튼하게 유지될 수 있는 길이 될 것이다. 기업의 노력을 밀고 끌어주는 정책적 요소도 간과해서는 안 된다. 우선 기업의 저탄소 혁신 노력에 대한 위험을 낮출 수 있는 정책 방안을 마련하는 것이 가장 긴요하다고 생각한다. 한편 산업 부문의 저탄소 혁신 관련 불확실성에는 산업 부문에서 스스로 관리할 수 없는 위험 요인이 포함되어 있다. 대표적으로 국가 차원의 청정에너지나 원료 수급을 위한 인프라 구축 등은 기업의 저탄소 혁신과 발맞추어 추진해야 할 과제다. 이인삼각 경기처럼 저탄소 혁신을 위한 기업과 정부의 상보적 노력이 극대화될 때에만 불확실한 탄소중립의 길을 밝힐 수 있다.

2050년 탄소중립 비전을 선언하면서 국가 온실가스 배출의 3분의 1, 전력 사용에 의한 간접배출까지 포함하면 2분의 1을 점하는 산업부문은 전면적 산업 재편과 성장 방식의 전환에 직면하고 있다. 탄소중립은 기술·제품·에너지전환뿐 아니라 우리 산업의 발전 방식과 경로를 완전히 바꾸는 중차대한 변화를 가져올 것이기 때문이다. 친환경 산업구조로의 전환탄소중립을 위해서는 탈산업화가 아닌 탈탄소화를 목표로 해야 하며 이를 위해서는 산업 재편, 저탄소 원료로의 교체, 스마트 공장 확충 등의 노력이 필요하다. 사진은 지난 9월 8일 서울 강남구 코엑스에서 열린 ‘스마트 공장ㆍ자동화산업전 2021’ EU, 미국, 일본, 독일 등 주요국은 저탄소사회로 전환을 추구하면서 산업 부문에서는 새로운 공정·제품·기술에 대한 과감한 투자를 통해 새로운 성장전략을 추구하고 있다. 한국도 2050년 탄소중립이라는 비전을 현실화하기 위해서는 산업전환과 재흥전략의 일환으로 구체적 달성 경로를 수립해야 한다. 탄소국경조정제도(CBAM)에 선제적으로 대응해야 하지만, 이 같은 조치가 탄소 누출을 억제하기 위한 것이라는 점을 확인하고 산업의 경쟁 우위유지·강화를 전제로 하는 전략을 마련해야 한다. 산업이 자본과 기술 그리고 기업과 노동자로 이루어져 있다는 점을 고려해 단계별 목표를 설정하고, 친환경 산업구조로의 전환, 그린 인프라 및 혁신 기술의 적용을 정교하게 추진해야 한다. 이러한 점에서 2050년 장기저탄소발전전략(LEDS)의 탄소중립 선언 이후 2030년 국가온실가스감축목표(NDCs)에서 부문별 특성을 고려하지 않은 채 산업에 대해 선형적으로 목표를 설정하는 것은 현실성을 낮추는 역설이 될 수도 있다. 한국 GDP에서 제조업이 차지하는 비중이 30%에 이르는 상황을 고려하면 한국의탄소중립 선언은 말처럼 쉬운 일이 아니다. 탄소중립을 선도하는 EU의 제조업 비중은 평균적으로 16.4%에 불과하다. 영국(9.4%), 미국(11.0%)은 물론이고 제조 강국인 독일(20.7%), 일본(20.3%)도 한국에 비해 제조업 비중이 낮다. 그러나 이들국가의 제조업 비중이 낮다고 해서 결코 제조업을 경시하는 것은 아니다. 오히려 빠른 속도로 추격하는 중국에 대응해 디지털전환, 그린 뉴딜을 통해 자국 제조업의 경쟁 우위를 계속 유지할 수 있도록 글로벌 경쟁 패러다임을 바꾸려 하고 있다. 친환경·저탄소 생산공정 개발 제조 강국으로서, 한국도 탈산업화(dein dustrialization)가 아니라 주력 산업의 지속 성장과 혁신 역량 강화를 통한 탈탄소화(decarbonization)를 목표로 해야 한다. 산업 재편은 탈탄소·친환경이라는 수요 변화를 반영해 주력 제품을 빠르게 변화시켜야 한다. 예컨대 내연차에서 전기·수소차로, 탄소유발 소재에서 탄소저감형 소재로 대체하는 것이다. 아울러 혁신 공정을 적용하고 원료 및 연료가 변화되어야 한다. 친환경·저탄소 생산공정의 개발과 적용은 새로운 생산 패러다임으로 변화하는 것을 의미하며, 환경 설비와 제품의 수출국으로 전환하는 기회를 창출할 수 있다. 국내 산업으로 한정하는 것이 아니라 글로벌 변화를 선도하는 솔루션 공급자로 도약해야 한다. 다음으로 석탄, 석유 등 온실가스를 배출하는 연료와 원료를 저탄소 연료 및 원료로 교체해야 한다. 석유·납사 기반 석유화학산업은 바이오·수소 기반 화학산업으로 전환하고, 유연탄과 철광석을 사용하는 철강산업은 청정에너지와 순환철을 활용하는 방식으로 전환해야 한다. 불화가스를 사용하는 반도체와 디스플레이 산업은 공정가스를 대체해야 하는데, 여기에는 정밀화학산업 같은 연관 산업의 발전이 필요하다. 스마트 공장, 스마트 산단, 공장에너지관리 시스템(Factory Energy Management System, FEMS) 수요 기반을 확충하고, 국내 공급 역량을 강화해야 한다. 초고효율 기기 및 설비 도입, 노후설비 교체 투자에 대한 촉진 조세 특례 등을 확대한다면 기계·전기전자 산업의 업그레이드를 기대할 수 있다. 산업 부문의 탄소중립은 규제보다 수요 기반 확충과 국내 공급 역량 강화를 동시에 추진해야 효과적이며, 이를 위한 촉진 기제를 마련해야 한다. 부문별 전략과 국가 전략의 공조 필요 ① 탄소중립 공정·제품 개발 투자에 대한 인센티브 확대 탄소중립은 ‘새로운 패러다임에 대응하는 한국 산업의 선제적 경쟁 우위 확보와 전환’이라는 점에서 향후 10~30년 내에 신공정·신기술의 R&D부터 상용화, 설비 교체를 할 수 있어야 한다. 수소환원제철, 이산화탄소 포집·활용·저장(Carbon Capture, Utilization and Stor age, CCUS) 등 핵심기술 개발과 상용화를 위한 투자에 즉시 착수해야 한다. 건물·수송·에너지 등의 온실가스 감축에 대응하는 제품 개발 및 공급 역량을 적기에 확보해야 한다. 이를 위해 기초 기술-응용 기술-스케일업-상용 기술-설비 교체 기간을 고려하면 탄소중립 R&D 예산 배정에 우선순위를 두고 목표를 관리하는 것이 좋다. ② 그린 인프라의 확보와 사회적 수용성 제고 강화 산업의 탈탄소화를 위해서는 그린 전력, 그린 수소, CCUS 등 3대 그린 인프라를 충분히 확보해야 한다. 이는 개별 기업이 감당하기 어려운 영역인 만큼 충분한 공급과 적정 가격을 보장해야 한다. 산업 및 기업의 투자 불확실성을 국가가 주도적으로 해소해야 한다. 또한 순환자원의 효과적 활용 시스템을 구축해야 하며, 생산과 소비 후 회수에 대한 산업정책적 접근이 필요하다. 폐기물의 수집 및 분리뿐 아니라 불순물 제거, 순수 원료 추출을 위한 기술 적용, 디자인 및 설계 단계에서 재자원화를 고려해야 한다. 순환자원에 대한 물질흐름분석(Material Flow Analysis, FMA), 중장기 수급 구조 전망 등 전주기접근(Life Cycle Analysis)에 기반한 산업-기술정책이 필요하며, 소재의 융복합화에 대응하기 위해서는 무엇보다 순환자원의 업사이클링(upcycling)을 위한 분리·정제·가공·성분 추출 기술을 확보해야 한다. 마지막으로 환경친화제품에 대한 사회적 수용성을 높이고, 소비 인센티브를 확대해야 한다. 이 과정에서는 생산자에 대한 소비자 요구를 강화하는 것과 아울러 이에 상응하는 소비자의 친환경·고비용 제품에 대한 자발적인 비용 지불이 이루어지는 사회적 합의 역시 필요하다. 참고로 중국은 2020년 10월말 탄소중립을 선언하면서 온실가스 국가 배출 정점을 2030년으로 예상하고 탄소중립 달성은 주요국보다 늦은 2060년으로 발표했다. 제조업 비중이 29.3%이며, 여전히 성장중에 있는 자국 경제·산업의 현황과 향후 구조전환의 준비와 속도를 고려한 것이다. 유럽, 미국 등 선진국이 1990년대부터 약 30여년간 체계적으로 온실가스 감축과 산업구조를 바꿔왔고, 앞으로 다시 30년간 배출량을 제로로 만들겠다고 선언했다. 반면 한국은 코로나 국면을 지나고 2021년에 다시 회복세를 보이면서 정점을 가늠하기 어려운 상황에서 불과 30년만에 탄소중립을 달성하겠다는 것은 말 그대로 도전적이다. 이는 탄소집약 산업 비중이 높은 산업구조적 특성, 산업생태계의 재편, 기후대응 역량에서의 국가간 차이까지 단번에 뛰어넘는 것이기 때문이다. 이에 우리나라 경제-산업구조적 특성을 살펴보고, 향후 녹색성장을 위해 중요한 과제를 제시한다.

2021년 7월 14일 EU의 집행위원회는 탄소국경조정 메커니즘(CBAM) 입법안을 발표했다. CBAM의 대상 산업 범위는 철강, 알루미늄, 비료, 시멘트, 전기 등이며, 2023년 1월 1일부터 3년간의 과도 기간을 거치고 2026년부터는 ‘CBAM 인증서’를 매입해 제출할 의무를 지닌다. 탄소세 정책은 글로벌 공공재지난 7월 EU의 집행위원회(European Commission)는 탄소국경조정매커니즘(CBAM) 입법안을 발표했다. 탄소국경세 제도란 과연 어떤 제도이며, 그 기본적인 개념은 무엇인가? 기후변화를 야기하는 온실가스인 이산화탄소는 본질적 속성상 글로벌 공공 악재(global public bad)다. 기후변화를 해결하기 위해 어느 한 국가가 부과한 탄소세로 인해 온실가스 배출 기업이 탄소세가 없거나 미약한 국가로 생산 시설을 이전한다면, 탄소세 정책이 의도한 온실가스 감축 효과는 얻지 못하면서 탄소세를 부과한 국가의 산업과 일자리가 타국으로 유출되는 결과만 초래할 수도 있다. 이런 현상을 ‘탄소 유출(carbon leakage)’이라고 한다. 이를 거꾸로 표현하면, 탄소세 정책은 글로벌 공공재(global public good)다. 한 국가가 시행한 탄소세 정책으로 인한 온실가스 감축 효과는 전 세계 모든 국가가 누리는 혜택이기 때문에, 국가마다 서로 다른 국가의 탄소세 정책에 무임승차하려는 유인(free-riding incentive)이 존재한다. 이러한 글로벌 시장실패(global market failure)는 국내의 시장실패 문제와 달리 개별 정부의 국내적 개입만으로 효과적 해결을 기대하기 어렵다. 또한 1648년 베스트팔렌조약(Treaty of Westphalia)에 의거해 각국은 탄소세 정책에 대한 국제 합의를 강요할 수 없으므로 탄소 유출 문제를 해결하기 위해 강제력 있는 국제기구에 의한 해결 또한 도모하기 어렵다. EU의 CBAM은 이러한 글로벌 시장실패 문제인 탄소 유출 문제를 해결하기 위해 도입한 것이다. 탄소국경세 제도의 목적은 유럽이 생산하며 배출하는 온실가스뿐 아니라 유럽이 소비하며 배출하는 온실가스를 감축하는 것이다. 탄소국경세 제도의 기본 개념을 설명하기 위해 두 국가 A와 B를 상정하자. 국가 A는 B보다 더 높은 탄소세율을 부과한다(tA ›tB). 탄소국경제도의 수단은 관세의 개념과 동일하다. 즉 국가 A가 국가 B에서 생산된 재화를 수입할때 r 만큼 관세를 부과하는 것이다. 따라서 국가 B는 국가 A에 수출할 때 tB+r 만큼 실질적 탄소세율을 맞게 된다. tB +r ‹ tA일 경우에는 완전히 조정된수입관세(fully adjusted importtariff), tB +r ›tA일 경우에는 부분적으로 조정된 수입관세(partially adjusted import tariff), 그리고 tB+r = tA일 경우에는WTO 규정(the principles of equal treat ment)에 어긋난다. 완전히 조정된 수입관세를 따를 경우, 국가 A 시장에서 두 국가의 기업들은 동등한 조건에서 경쟁하게 되지만, 국가 B 시장에서는 그렇지 않다. 따라서 국가 A 정부는 국가 B에 수출하는 자국 기업에 k만큼의 환급(rebate)을 해줄 수 있다. 만약 tA-k=tB일 경우 완전히조정된 환급(fully adjusted rebate)이며, tA-k‹tB 의 경우에는 WTO 규정에 위반된다. 탄소국경제도의 관세와 환급은 국가 A의 높은 탄소세율이 국가 A에 위치한 기업들에 불리하게 작용하지 않도록 만듦으로써 두 국가의 시장에 동등한 경쟁 환경을 조성하는 것을 목표로 한다. 두 수단 모두 탄소유출 현상은 감소시키지만, 환급 없이 관세만 시행할 경우 온실가스 저감 효과는 더 크다. 또한 WTO 규정상 수출 환급 제도는 정당화하기 어려운 측면도 있다. 탄소국경세 제도의 세 가지 쟁점 탄소국경세 제도에 대한 논의는 크게 세 가지 쟁점을 중심으로 이루어진다. 첫째는 환경문제에 대한 무역 수단의 구체적 설계와 WTO 규범과의 합치성 문제다. 탄소국경세 제도는 실질적으로 시행하는 데 장애 요인이 있을 수 있지만, 일반적으로 WTO 규범에 어긋나지 않는다는 것이 이 쟁점에서의 주요 결론이다(Khourdajie and Finus, 2020). 둘째, 환경문제에 대한 무역 수단 사용에 대한 경제학적 정당성이다. 통상적으로 무역 이론은 무역장벽의 사용을 정당화하지 않지만, 글로벌 환경오염 문제의 경우 시장개입을 통한 왜곡의 조정이 정당화될 수 있다. 마커슨(Markusen)(1975)은 한 국가가 관세라는 무역 수단으로 다른 국가에서 생산하는 상품의 생산과정에서 발생하는 오염물질에 영향을 미칠 수 있다는 사실을 최초로 모형을 통해 선보였다. 관세로 인한 수요 감소가 해당 제품에 대한 전 세계 가격을 하락시키는 논리로 최적의 피구세에 준하는 최적의 관세를 도출한 것이다. 호엘(Hoel)(1996)은 마커슨(1975)의 이론적 논리를 더 정교하게 다듬은 모형을 통해 (1)관세 부과는 관세 부과로 인한 수입 감소로 교역 조건을 향상시키는 효과와 동시에 (2) 그로 인한 외국의 재화 생산(공급) 감소로 외국의 오염물질 배출을 저감할 수 있는 효과가 있음을 보였다. 따라서 호엘(1996)은 탄소 배출 비규제 지역에서 생산된 제품에 대한 최적 관세는 관세로 인한 재화 수요 감소로 인한 한계 탄소 배출 감소를 반영한 국내의 탄소가격 (탄소세)임을 모형을 통해 이론적으로 제시했다. 셋째, 온실가스 배출 문제를 해결하기 위해 사용하는 무역 수단 정책에 대한 실질적 효과에 대한 논의다. 이 논의에는 CGE(Computational General Equilibri um) 모형을 사용하며 이미 많은 연구가 진행되었다(Bohringer et al., 2014, 2015, 2017). 이 부분에 대한 다수 연구에서 수출 환급 제도가 탄소 유출 현상을 감소시키는 데 효과가 있긴 하지만, 실질적으로 탄소 배출을 저감하는 효과는 미미하다고 밝히면서 오직 관세 제도만이 실질적으로 탄소 배출을 감소시키는 데 효과가 있다는 결론을 내린다. EU는 CBAM을 도입하면서 기후변화를 해결하기 위해 인류가 가보지 않은 길을 선택했다. CBAM의 시행 효과는 아직 사전적(ex-ante)이며 이론적 논의로밖에 예측할 수 없다. CBAM으로 인해 한국을 포함한 각국 정부는 단기적으로 자국의 무역에 미칠 영향을 파악해야 하겠지만, CBAM의 근본적인 도입 배경은 인류 생존을 위한 기후변화의 해결책임을 잊어서는 안 된다. 기후변화를 해결하기 위해서는 화석연료 사용 및 온실가스 배출 감축이 핵심적이다. 탄소세 및 탄소국경세 제도는 경제주체들의 화석연로 사용 감소 및 온실가스 배출 감축을 유도하기 위한 정책이며, 이보다 근본적인 해결책은 기술혁신이다. 다시 말해 우리의 삶의 질과 경제성장을 희생하지 않고 기후변화 문제를 해결하는 길은 저탄소 기술혁신밖에 없다. 미래에 이용 가능한 저탄소 기술은 현재의 기술혁신 투자에 의해 결정되므로, 정부는 민간 주도(private initiative)의 기술혁신에 대한 제도적 지원을 마련할 필요가 있다. 새로운 재생에너지원 등의 저탄소 기술개발은 10년에서 30년 정도로 긴 시간이 소요되는데, 기술혁신에 대한 투자가 늦어질수록 우리 경제의 저탄소 경제로의 전환은 더욱 늦어질 것이며, 그에 따라 미래에는 더 큰 경제적 부담으로 다가올 수 있다. 미래에 전 세계적으로 탄소국경세 제도가 정착되고 민간 부문의 새로운 저탄소 기술혁신과 지속 가능한 경제성장이 가속화될 경우, 장기적으로는 기후변화 문제가 근본적으로 해결되면서 기후변화 대응을 위한 정부의 시장 개입은 점차 줄어들 수 있기를 바란다.

정부의 온실가스 감축 정책과 2050 탄소중립위원회의 활동 내용에 대해 여기저기서 불만의 목소리가 들려온다. 요약하자면 크게 ‘탄소중립에 미흡하다’는 의견과 ‘경제적 현실에 비춰 과하다’는 내용의 상반된 주장으로 나눌 수 있다. 이러한 의견 대립은 탈탄소 전환이 사회 모든 영역에 끼치는 영향이 막대할 뿐 아니라 이해당사자 간 입장도서로 다르기에 나타나는 현상이다.그런데 이런 식의 갈등은 다른 기후변화 대응 선진국에서도 드러난 자연스러운 모습이다. 탈탄소 전환은 기존의 산업사회 발전 양식이 근본적으로 바뀌는 패러다임의 전환이며, 그로 인해 기존 체제의 위기와 새로운 미래의 기회 창출이 동시에 발생하기 때문이다. 따라서 이 문제에서 우리 관심의 초점은 갈등의 기술적 봉합이 아닌, 변화 과정에서 피해자와 수혜자의 희비가 엇갈리는 현실을 해결하고 모든 참여자가 이익을 공유할 수 있는 공정한 참여 구조의 도입에 맞춰야 한다. 2050 탄소중립 시나리오(안)에 따르면 정의로운 전환은 “기후 영향, 에너지·산업구조 전환에 따른 취약 산업·계층·노동· 지역을 보호하고 불평등을 줄이는 것”이며, 이를 위해 “불이익을 받거나 소외된 이해관계자가 없도록 모두가 참여하는 사회적 대화를 촉진”해야 한다. 다시 말해 탈탄소 사회로의 성공적 전환을 위해서는 계층과 직업 그리고 지역에 관계없이 모든 시민이 공정하고 주체적으로 참여할 수 있는 길을 열어야 한다는 뜻이다. 탄소중립을 실현하는 데 이러한 원칙이 중요한 것은 현재의 다원화된 민주사회에서는 공정한 전환이 전제되지 않는 한 사회적 합의의 도출과 시민의 참여를 기대하기란 사실상 어렵기 때문이다. 거버넌스에 기반한 독일의 탈석탄 과정과거 탄광이던 독일 루르 지역은 이제 10만 명 이상의 인력이 새로운 미래 산업과 기술 발전을 주도하는 혁신의 중심지로 탈바꿈하고 있다. 이에 대한 구체적 방향성을 찾기 위해 독일의 탈석탄 과정을 한번 살펴보자. 루르 지역은 독일의 산업혁명을 가능하게 해준 에너지와 자원의 보고로, 1950년대 중반만 해도 60만 명에 가까운 노동자가 한 해 1억 2,400만 톤에 이르는 석탄을 생산하던 산업 중심지였다. 노조의 힘이 강력한 독일에서 정치적으로도, 특히 사회민주당에 절대적 영향력을 행사하던 지역이기도 하다. 기후변화 대응 선도국으로 불리는 독일의 석탄 발전 폐쇄 시점이 다른 서유럽 국가보다 늦은 2038년으로 결정된 것도 바로 이러한 정치·경제적 배경 때문이다. 본격적인 석유 시대의 도래로 쇠퇴하기 시작한 독일의 석탄산업은 이미 1960년대부터 구조 전환을 경험하기 시작했다. 그런데 독일의 탈석탄 정책이 처음부터 순조롭게 진행된 것은 아니다. 노동계와 산업계, 지역의 반발이 심했기 때문이다. 이러한 영향으로 1980년대 중반까지는 석탄산업을 유지하면서 일자리 감소와 환경오염 문제에 대응하는 정책이 주를 이루었다. 그러나 1990년대 들어 기후변화 대응과 환경 혁신을 앞세운 독일 정부는 루르 지역의 산업구조를 지식과 미래 산업에 기반한 새로운 발전 양식으로 재편하고자 하는 탈석탄 재산업화 정책을 추진하기 시작했다. 이러한 정책 과정에서 정부는 지방정부, 대학, 주민, 기업, 노동계 등 다양한 행위자들의 참여와 합의를 무엇보다 중시했다. 그리고 직업 전환 등을 통해 지역 내 일자리 총수가 줄어들지 않도록 고용정책에 각별한 노력을 기울였다. 이러한 정책 덕분에 2007년 연방정부와 지방정부 그리고 석탄산업계는 2018년까지 무연탄 광산을 폐쇄하고, 석탄 보조금을 중지한다는 사회적 합의에 도달할 수 있었다. 이와 같이 시민참여를 기반으로 한 체계적인 전환 정책 덕분에 과거 탄광이던 루르 지역은 이제 10만 명 이상의 인력이 모여 새로운 미래산업과 기술 발전을 주도하는 혁신의 중심지로 탈바꿈하고 있다. 해마다 국제건축박람회(IBA)가 열려 사람들이 몰려드는 엠셔(Emscher), 루르 지역 혁신도시로 불리는 보트로프(Bottrop), 도르트문트(Dortmund) 동부의 푀닉스 호수(Phoenix Lake) 지역, 오버하우젠(Oberhausen) 프라운호퍼 환경안전에너지기술연구소(Fra unhofer UMSICHT)는 과거 석탄산업으로 오염된 지역이 미래 도시나 연구단지로 전환한 대표적 사례들이다. 이러한 성과에 힘입어 2018년 6월 연방정부는 지역과 노동자, 산업계, 환경단체, 전문가 등이 참여하는 ‘성장과 구조 전환, 고용을 위한 위원회(Commission on Growth, Structural Change and Empl -oyment)’를 출범시켰다. 그리고 이와 같은 사회적 거버넌스 체제를 통해 마침내 2019년 1월에 독일의 탈석탄 정책이 최종 합의되었다 체계적 거시 정책과 합의 체제 필요 독일의 탈석탄 정책은 한국의 탄소중립 정책에 중요한 시사점을 제공한다. 우선 독일의 탈석탄 에너지 전환은 몇 년 안에 이루어진 게 아니라 60년에 걸친 장기적 정책의 산물이라는 점이다. 이를 교훈 삼아 한국은 탄소중립에 주어진 기간 동안독일보다 더 일관되고 체계적인 정책을 강구하도록 노력해야 한다. 다음으로 독일도 그랬듯 새로운 전환은 이익과 피해를 동시에 발생시키며, 필연적으로 갈등과 저항을 수반한다는 사실이다. 독일 사회는 이러한 문제를 다양한 행위자가 참여하는 사회적 대화 체제를 통해 해결했다. 우리 정부와 이해관계자들 역시 합의에 기초한 정의로운 전환은 입장 차를 극복하고 탄소중립을 이루기 위해 반드시 선행돼야 할 과제임을 명심하고, 서로의 마음을 열기 바란다.

미국에서 4년마다 기후변화 과학과 기후 영향에 대해 발간하는 ‘기후변화 평가 보고서 (National Climate Assessment)’ 인류가 배출한 온실가스는 대기 중에 배출되면 지구열 균형을 변형시켜 기후변화를 일으킨다. 또한 수십 년에서 100년 이상 장기적으로 체류하면서 지구 기후 시스템에 영향을 미친다. 변화한 기후 시스템에서는 지금까지 경험해보지 못한 열파·가뭄·홍수 등이 더욱 강력하게, 더 자주 발생해 인류의 삶에 직접적 또는 간접적으로 피해를 준다. 그렇기에 기후변화는 대기 중에 누적된 온실가스 농도를 시간적 제약 아래에서 최소화해야 하는 문제인 것이다. 기후변화에 관한 정부 간 협의체(IPCC)는 인류가 비교적 안전하게 삶을 영위할 수 있기 위해 지구 온도 상승을 1.5℃ 이하로 억제해야 하며, 2050년 이전까지 온실가스 순배출을 제로(0)로 하는 것을 권고하고 있다. 주요국에서는 2050년까지 탄소중립을 선언했으며, 역사상 최초로 수십 년 앞을 준비하며 계획적으로 저탄소 경제 시스템으로 전환해야 하는 과제를 수행해야 한다. 이를 위해 각국의 정부는 국내는 물론, 글로벌 사회 변화를 고려한 장기적 전망 및 정책 효과를 제시할 수 있는 국가 싱크탱크의 역할을 필요로 한다. 영국, EU, 미국의 기후 정책 제시영국 기후변화위원회(CCC)가 2019년 5월 영국의 탄소중립 달성에 관해 발간한 277쪽 분량의 넷제로 시나리오 보고서 영국 기후변화위원회(Climate Change Committee, CCC)는 독립적 예산을 가지고 정책 의견을 국가 및 의회에 제시할 수 있는 위원회다. CCC는 2019년 5월 영국의 탄소중립 달성에 관한 277쪽의 넷제로 시나리오 보고서를 발간했다. 이 보고서는 탄소중립이 기술적·경제적으로 달성가능함을 제시하며, 2050년의 GDP 영향이 1~2%에 이를 것이라고 제시할 뿐 아니라 각 수단별 감축 비용을 추산한 데이터도 함께 공개했다. CCC는 위원회 위원을 중심으로 연구를 기획하며, 국내외 수십 명의 전문가 그룹과 함께 작업을 수행한다. CCC는 이 외에도 탄소중립에 필요한 다양한 연구를 기획하고 지원해 새로운 지식을 사회에 제공하며, 탄소중립 및 기후변화 영향에 대한 모니터링과 정책 제안 보고서를 독립적으로 발간하고 있다. EU 차원의 탄소중립 이행 계획에 대한 전략은 EU 집행부의 산하기관인 공동연구센터(Joint Research Center, JRC)에서 주로 만들고 있다. JRC의 연구는 EU의 정책 집행을 지원하기 위해 이루어지고 있으며, 에너지·기후변화·농업·경제 등 다양한 분야를 다루고 있다. EU는 2018년에 탄소중립 대륙을 최초로 달성할 것을 선언하면서 ‘A Clean Planet for All’이라는 보고서를 발표했다. 이 보고서에서는 JRC의 연구를 바탕으로 탄소중립으로 가는 ‘순환 경제’를 포함해 다양한 경로의 탄소중립 시나리오와 관련 투자 비용을 제시한다. 결국 탄소중립이 EU의 경제성장, 일자리, 산업 경쟁력을 저해하지 않으며, 지속 가능한 사회를 만드는 데 도움을 줄 것이라고 설명한다. 이러한 연구는 JRC 연구진을 중심으로 다양한 EU 회원국의 전문가들과 협업해 진행하며, 오랜 기간 R&D를 통해 연구 역량을 축적해왔기에 가능한 것이다. JRC는 EU 차원의 2050년 기준 시나리오와 탄소중립 시나리오 개발, 부문별 감축 계획 수립 및 파급효과 분석을 진행하고 있다. 또한 기술개발 로드맵 및 기술 혁신 정책, 농업 및 환경 정책 연구를 과학적으로 지원하고 있다. 미국에서는 1990년에 제정된 글로벌 변화 연구법(Global Change Research Act)에 따라 기후변화 연구 프로그램 내에서 ‘ 기후변화 평가 보고서(National Climate Assessment)’를 발간한다. 미국해양대기청(NOAA)이 주도하고, 13개 연방 기관이 협력해 글로벌 변화 연구 프로그램 아래에서 4년마다 기후변화 과학과 기후 영향에 대한 보고서를 발간하고 있다. 미국 환경보호청(EPA)에서는 현재 배출된 온실가스가기후 시스템을 변화시켜 미래에 가져올사회경제적 피해 비용을 추산한 사회적 탄소 비용(Social Cost of Carbon) 도출을 수행하고 있다. 사회적 탄소 비용은 미국 연방정부에서 온실가스 감축 정책을 이행하는 데 중요한 정책적 도구로 활용되며, 내년 초까지 새로운 사회적 탄소 비용을 도출하기 위한 연구를 수행 중이다. 현재 2020년 배출된 1톤의 이산화탄소 비용을 51달러로 평가하고 있으며, 새롭게 평가되는 비용은 증가할 것이라고 예상한다. 탄소중립 시나리오 발표와 향후 과제 우리나라도 2020년 10월 국제사회의 기후변화 대응에 동참해 2050년 탄소중립을 선언했다. 30년 내에 탄소중립을 달성해야 하는 첫해인 올해에 작업반을 중심으로 국가 탄소중립 시나리오 초안이 만들어졌으며, 하반기에 대국민 의견 수렴 절차를 거쳐 보완하고 확정할 것이다. 또한 연내에 2030년 온실가스 감축(NDC) 목표상향을 준비하고 있으며, 기존 목표보다 강화된 2018년 대비 35% 이상의 감축안을 제시할 것이다. 하지만 30년 동안의 대전환 관련 계획에 대한 사회경제적 변화의 모습, 구체적 정책 수단이 아직 마련되어 있지 않아 이에 대한 보완이 필요한 실정이다. 탄소중립으로 나아가기 위한 투자 비용, 재원 마련 방향, 기술 혁신 효과, GDP 영향, 일자리 영향 등을 사전 평가하고, 이를 통해 정책으로 인한 상충관계(trade-offs)와 시너지를 파악해 정책 효율성과 투명성을 높일 수 있다. 이를 위해서는 장기적 연구과제 지원과 데이터 기반의 연구 활성화가 필요하다.