수도권과 비수도권 간 불균형은 심화되고 있다. 세종시와 혁신도시를 건설하고 행정과 공공기관 및 그 종사자를 이전시키는 등 균형발전 관련 정책을 꾸준히 추진했음에도 불구하고 수도권 인구는 2002년 47.1%에서 2021년 50.4%로 증가하고 있다. 어떤 균형발전정책 목표와 전략으로 가분수의 국토불균형을 멈추고 글로벌 경쟁 속에서 살기 좋은 대한민국을 만들 수 있을까? ‘전국이 고르게 잘 사는 지역’이나 ‘어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’가 5년 내 가능할까?

바람직한 국토 미래상 균형발전

바람직한 국토의 미래상 중 하나는 균형발전이다. 전문가들과 국민들에게 2040년 바람직한 국토 미래상을 조사한 바에 따르면 국토 및 도시분야 전문가들은 안전한 국토, 균형발전, 지역자립발전 순으로, 국민들은 안전한 국토, 균형발전, 남북통일 순으로 응답하였다. 전문가들이나 국민이나 국토균형발전은 우리가 미래 실현시켜야 할 중요한 과제로 여기고 있다.
이런 균형발전은 헌법적 가치이기도 하다. 헌법전문에는 국민생활의 균등, 제120조 제2항과 제122조는 국토의 균형, 그리고 제123조 제2항은 지역 간 균형을 명시하고 있다. 국토의 균형을 위해 “국가는 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”, 지역 간 균형에서는 “국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다” 고 명시되어 있다.
균형발전은 헌법의 하위법령인 「국토기본법」이나 「국가균형발전특별법」에도 반영되어 있다. 「국토기본법」에서 균형발전의 지역은 수도권과 비수도권 간, 대도시와 중소도시 간, 도시와 농산어촌 간이다. 균형발전을 실현하기 위하여 정부에 따라서 시·도를 중심으로 전략산업을 육성하기도 하고 광역권을 중심으로 선도산업을 육성하는 사업을 추진하기도 하였다.

역동적 균형과 더불어 역학적 균형 추구

새 정부는 인구의 50% 이상이 수도권에 집중되어 있고 226개 기초지자체 중 89개가 인구소멸지역으로 지정된 지방 소멸이가속화되는 시점에 균형발전정책을 추진해야 하는 상황이다. 그간 급속한 경제발전 중 발생한 공간 단위의 불균형 문제를 해소하거나, 「국토기본법」 또는 「국가균형발전특별법」에서 명시한 지역 공간 단위의 균형을 이루어야 할 필요가 있다. 새정부 지역균형발전 공약의 목표인 ‘어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’ 는 이런 맥락에서 이해할 수 있다.
그러나 「국토기본법」이나 「국가균형발전특별법」에서 제시한 그 많은 지역 단위에 모두 초점을 맞출 수는 없다. 중앙정부가 초점을 맞추고 5년 내 격차를 완화시킬 수 있는 공간 단위를 설정하여 정책을 추진해야 한다. 그리고 하위 지역 간 불균형을 완화하기 위해 해당 주체를 설정하여 권한을 이양하고, 그 주체가 주도하여 계획을 수립하고 집행할 수 있도록 분권해야 한다.
그러면 국가가 초점을 맞출 균형발전의 주체는 어떤 공간 단위가 가능할까? 미래에도 대한민국이 수도권 하나만의 경쟁력으로 지탱해 나갈 수는 없다. 더욱이 수도권은 우리나라가 세계 1~5위를 차지하고 있는 조선 산업도, 반도체 산업도, 자동차 산업도 수위지역이 아니다. 수도권이 글로벌 경쟁력을 갖지 못하는 특화 분야를 나머지 권역에서 보완한다면 우리나라는 미래에 강소국이 아닌 강중국 수준으로 올라설 수 있을 것이다.
그 조건은 다음과 같다. 첫째, 세계화 시대인 만큼 글로벌 경쟁의 단위가 될 수 있는 규모일 필요가 있다. 둘째, 역사적으로 한 뿌리였으나 개발연대에 효율성을 꾀하기 위해, 분리되었던 국민들의 통근·통학 활동과 기업들의 밸류체인을 하나의 권역으로서 작동시킬 필요가 있다. 셋째, 중앙정부가 지역에서 사업을 추진하는 특별지방행정기관의 지역범위를 참조할 필요가 있다. 넷째, 정부가 균형발전사업이나 지역사업을 추진할 때 규모의 경제효과를 꾀할 만한 단위일 필요가 있다. 다섯째, 대도시 간 150~200km의 거리를 확보한 역학적 균형을 유지할 필요가 있다.

메가시티 리전 간 균등한 기회 보장

5개 권역 간 역학적 균형

부산·울산·경남 중심으로 가시화되고 있는 메가시티는 그 대안으로 가장 현실적이다. 대구·경북과 광주·전남이 행정통합을 하려 하고 있고, 충청권이 메가시티정책에 적극적이다. 다만 광역시뿐 아니라 광역도도 포함된 만큼 메가리전 또는메가시티 리전으로 정책이 수정될 필요는 있다. 중앙정부의 지역균형발전정책의 목표도 ‘어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’에서 좀 더 구체화하여, ‘어느 권역에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’로 정책 전환이 필요하다. ‘어디에 살든 균등한 기회’를 5년 내 실현하기는 어려우나 수도권을 포함한 5개의 메가시티 리전 간 균형은 5년 내 일정 부분 달성 가능하기 때문이다.
먼저, 17개 시·도 간보다 메가시티 리전 간에는 인구밀도 격차가 줄어든다. 더욱이 강중국으로 가는 조건을 충족한다. 첫째, 인구규모가 500만 명 이상으로 글로벌 경쟁의 단위를 충족한다. 강소국(강소국이란 인구 500만 명 이상 규모이면서 1인당 GDP가 4만 달러 이상인 국가를 지칭함)인 아일랜드, 핀란드, 뉴질랜드, 싱가포르의 1인당 GDP가 약 4만 2천 달러에서 약 7만 8천 달러에 이르는데, 우리나라 5개 권역의 1인당 GDP가 3만 달러에서 4만 달러 사이이다. 조만간 각 권역이 강소국 수준이 될 수 있다. 둘째, 1963년 경상남도에서 부산직할시가 분리된 것을 시작으로 1997년 경상남도에서 울산광역시가 분리되었는데, 이들 광역시와 광역도는 역사적으로 한 뿌리이다. 이 지역들의 주민과 기업들의 활동은 연계가 긴밀한데 행정이 분리된 이후 유사사업 유치경쟁, 연계 인프라 건설 지연 등 사회적 비용이 증가하고 있다. 효율성을 위하여 분리된 행정이 이제는 비효율로 작용하고 있다.
셋째, 중앙정부가 지역에서 추진 중인 특별지방행정기관은 2개 이상의 광역시· 도 단위로 사업을 추진하고 있다. 넷째, 17개 광역시·도 단위로는 규모의 경제효과를 꾀할 수 없는 많은 사업들이 있어 권한이양, 분권을 저해하는 요소로 작용하고 있다. 이런 점을 일찍이 간파한 EU도 2010년대 초 역내 각국이 메트로폴 정책을 추진하도록 유도하고 있다. 프랑스는 레지옹 행정 통합과 더불어 메트로폴 정책을 전국적으로 추진하고 있다.
이렇듯 메가시티 리전 간 균형발전정책을 추진한다면 ‘어느 권역에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대’는 앞당겨질 수 있고 더불어 새 정부의 지역균형발전정책은 성공적으로 그 목표를 달성할 수 있을 것이다.