미래정책포커스

‘지방시대’, 지역소멸 막는 균형발전 해법

「미래정책 포커스」 연속기획 ㅣ 우동기 국가균형발전위원회 위원장

저출산·고령화와 수도권 쏠림 현상이 맞물리면서 지방 소멸에 대한 위기감이 고조되고 있다. 최근 한 설문조사에서 비수도권에 사는 국민 절반이 거주지역소멸을 우려하고 있다는 조사 결과가 나와 이 같은 우려를 뒷받침하기도 했다. 지난 4월 11일(화) 전국경제인연합회가 발표한 ‘지역경제 현황 및 전망 국민 인식조사’에 따르면 조사에 참여한 응답자의 49.4%는 거주지역소멸 가능성이 있다고 답했으며, 소멸한다고 본 응답자의 64.0%는 20년 이내 사라진다고 내다봤다. 이런 가운데 지역균형발전 정책을 총괄하는 대통령직속 국가균형발전위원회가 지난 4월 4일(화) 세종 시대의 막을 올렸다. 지역균형발전의 구심점을 마련함으로써 지방시대 완성을 위한 다양한 정책 추진이 탄력을 받을 것으로 기대를 모으고 있다. 윤석열 정부의 주요 국정과제인 ‘지방시대’의 비전과 주요 지역균형발전 정책 방향을 짚고 해법을 모색하기 위해 우동기 국가균형발전위원장을 만났다. 이번 인터뷰는 2023년 4월 12일(수) 국가균형발전위원회 세종사무실에서 홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장의 진행으로 이뤄졌다. 홍일표 사무총장(이하 홍일표) 국가균형발전위원회(이하 균형위)가 서울을 떠나 세종으로 사무실을 옮겼다. 균형위가 세종시로 옮겨 온 것 자체가 상당히 중요한 의미를 갖는다고 보는데, 사무실 이전의 이유와 의미에 대해 설명 부탁드린다. 우동기 국가균형발전위원장(이하 우동기) 일단 지방시대위원회 설치를 위한 통합 법안이 아직 통과되지 않았지만, 균형위가 먼저 이전해 윤석열 정부가 표방하는 ‘지방시대’ 정책의 의미를 국민에게 보일 수 있게 되었다. 2003년 균형위가 출범한 이래 20년 만에 서울을 떠나 세종 시대를 맞이하게 됐다는 점에서 상징적 의미가 매우 크다고 할 수 있다. 또한 세종시에 위치한 유관 부처들과 실시간으로 긴밀한 정책 협의를 할 수 있게 됐다는 점도 장점이라 할 만하다. 윤석열 정부의 지방시대는 이제부터가 시작이라고 생각한다. 균형위는 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 구현하는 시대적 소명을 완수해야 할 책임을 지니고 있다. 균형발전이라는 국토 공간의 정의, 지방분권이라는 중앙권력의 공정을 바탕으로 지역의 소멸 위기를 극복하고, 윤석열 정부의 새로운 지방시대를 열어나가려 한다. 홍일표 말씀하신 바와 같이 윤석열 정부는 출범 초기부터 ‘대한민국 어디서나 살기 좋은 지방시대’를 국정목표로 내세웠다. 이러한 국정 목표와 과제들이 과거 정부의 지방분권 및 균형발전 정책들과 어떤 차이가 있으며, 보다 중점을 둬야 하는 점은 무엇이라고 보는지 궁금하다. 우동기 우리나라의 균형발전 정책은 여러 정권을 거치며 수도권 규제 행정구역 통합, 공공기관 지방 이전 등 다양한 노력을 통해 이어져왔다. 그러나 전반적으로 보면 지식과 정보의 수도권 집중, 공간 분업형 산업 생산체계 등 구조적 한계가 있었다. 또한 대부분의 정책이 중앙집권적 형태로 추진되면서 수도권 쏠림 현상이 심화되는 반면 지방 소멸은 가속화하는 실정이다. 규제 일변도의 정책으로 인해 지방정부가 주도적인 역량을 갖지 못하고 모든 것을 중앙정부에 의존하는 구조가 고착화됐다. 그래서 윤석열 대통령이 민첩한 정부를 강조하는 것이다. 중앙정부는 작고 강하고 민첩한 정부로 가고, 국민의 삶과 직결되는 정책은 지방정부에 맡겨보자는 취지다. 그런 점에서 지방정부는 큰 정부로 갈 수밖에 없다. 역대 정부가 균형발전에 대해 경제적 논리와 효율성 측면으로 접근했다면, 윤석열 정부는 균형발전과 지방분권의 문제를 자유와 공정이라는 가치의 문제로 접근한다는 점에서 큰 차별성을 갖는다. 이는 지방 참여라는 용어를 없애고 차별적 접근을 하지 않겠다는 의지를 보여주는 것으로, 국정운영 패러다임의 변화라고 볼 수 있다. 우동기 국가균형발전위원장 홍일표 기존 자치분권과 균형발전을 담당하던 기구들을 통합해 지방시대위원회를 만들 예정이었는데, 아직 관련 법안이 국회를 통과하지 못한 것으로 알고 있다. 현재 상황과 향후 전망에 대해 설명 부탁드린다. 아울러 자치분권과 균형발전이 자칫 충돌하는 결과로 이어질 수 있다는 우려에 비춰본다면 통합적이고 종합적인 접근이 중요해 보이는데, 어떤 견해를 갖고 계신지 들려달라. 우동기 정부는 「자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법」을 정부 입법으로 마련해 지난해 11월 국회에 제출했다. 그 후 지난 3월 22일 국회 소관 상임위원회인 행정안전위원회에서 여야 합의로 법안이 통과됐다. 다만 3월 27일 열린 국회 법사위 전체회의에서 일부 조문을 두고 여러 의견이 있어 처리되지 않고, 현재 계류 중이다. 이 법안은 균형발전과 지방분권이라는 양 대 축이 맞물려 돌아가도록 함으로써 지방 소멸 위기를 극복하고 지속가능한 지방정부의 위상을 살리는 데 목적을 두고 있다. 또한 기회발전특구, 교육자유특구 등 지역의 자율적이고 창의적인 발전을 도모하기 위한 것이기도 하다. 새 정부가 추진 중인 지역균형발전에 대한 여론의 강력한 열망을 감안해 빠른 시일 내 법안이 통과되도록 최선을 다하겠다는 말씀을 드리고 싶다. 국회에서도 이 법의 중요성을 잘 알고 있으니 법안의 조속한 통과를 위해 협조해줄 것으로 기대한다. 홍일표 위원장님은 평소 언론 인터뷰를 통해 “중앙은 민첩하고 작은 정부로, 지방은 권한을 키워 큰 정부로 만들겠다”라고 언급한 바 있는데 권한 이양에 대한 강한 의지를 표명한 것으로 보인다. 지방자치단체가 아닌 지방정부라는 용어를 쓰는 것도 그러한 맥락이라는 생각이 든다. 앞으로 지방정부를 포함한 지역 스스로의 역량과 역할이 중요해질 듯한데, 지방정부의 관점에서 지방시대의 의미와 계획에 대해 구체적인 설명 부탁드린다. 우동기 지방자치단체라는 표현이 중앙정부에 부속된 단체라는 제한된 자치권을 강조하고 있다면, 지방정부는 지방의 문제를 해결하는 실질적 주체라는 측면을 강조하고 있다고 본다. 그동안 인구 감소, 지방 소멸, 지역 간 불균형 발전 등 지방의 다양한 문제를 해결하기 위해 추진해온 중앙정부 주도의 방식이 사실상 큰 성과를 내지 못한 것으로 평가된다. 이제 지방의 현실을 잘 아는 지방정부가 주도적으로 문제를 해결하고 중앙정부가 이를 적극 지원하는 지방시대가 도래했다고 보고, 그런 측면에서 지방정부라는 표현을 많이 사용하고 있다. 균형위는 우리 국민이 어디에 살든 균등한 기회를 누리는 지방시대를 만들기 위해 공정, 자율, 희망이라는 가치에 기반한 3대 핵심 전략을 관계 부처와 함께 적극 추진해나간다는 방침이다. 그 계획에 대해 말씀드리자면 우선 지방시대에 걸맞은 공정한 기회의 장을 마련하기 위해 진정한 지역 주도의 균형발전 시대를 만들어나가려 한다. 이를 위해 국가-지방 간 기능 조정, 국가균형발전특별회계(균특회계) 확대를 통한 지자체 재정 확충 등을 지원하는 한편, 지역 인재 육성을 위해 특구 내 학교 규제를 완화하고 수요자의 선택권을 확대하는 교육자유특구 및 지방대학 지원 강화 등을 추진할 계획이다. 두 번째로 기업 이전에 대해 혜택을 부여하는 기회발전특구를 비롯해 공공기관 추가 이전, 지역 맞춤형 창업·혁신 생태계 조성 등을 통해 좋은 일자리 창출이 가능한 자율적인 혁신 성장 기반을 강화해 나가겠다. 마지막으로 지방 소멸 위기에서 지역 스스로 고유한 특성을 극대화함으로써 희망을 찾을 수 있도록 다양한 정책을 통해 적극 지원할 방침이다. 앞으로 균형발전 정책은 지방이 주도적으로 기획·추진하고 중앙이 지원하는 방식의 상향식 체계로 추진할 것이다. 이러한 시스템을 갖추려면 중앙의 권한을 지방에 이양하고 자치권을 확대하는 것이 필수이며, 지방 역시 스스로 역량을 강화하려는 노력이 필요하다. 홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장(왼쪽), 우동기 국가균형발전위원장(오른쪽) 홍일표 오랫동안 영남대학교 교수와 총장, 대구카톨릭대학교 총장, 대구시 교육감 등을 역임하면서 누구보다 지방분권과 균형발전에 대해 깊이 고민해온 만큼 이에 대한 경험과 노하우도 많으리라 생각한다. 갈수록 지역소멸과 지역 붕괴에 대한 우려가 커져가고 있는 상황에서 위원장님이 보는 지역의 현실은 과연 어떤지 궁금하다. 우동기 그동안 역대 정부가 지역균형발전을 위해 많은 노력을 기울여온 것은 사실이다. 그럼에도 수도권과 비수도권 간 격차와 수도권 일극 체제는 오히려 심화됐다. 전 국토 면적의 약 12%에 불과한 수도권에 인구의 절반 정도가 거주하고 있을 만큼 양극화가 심한데, 이는 상식을 벗어나는 수준이다. 특히 저출산·고령화가 가속화되는 상황에서 청년층의 수도권 대이동이라는 3중고 속에 지역은 소멸 위기라는 생존의 문제에 직면하고 있다. 지역의 인구 감소는 의료·교육 등의 수요 부족으로 이어져 전반적인 정주 여건 악화를 초래하고 있고, 청년층을 중심으로 수도권 쏠림 현상이 확대되는 추세다. 기업들은 인력 확보에 어려움을 겪고 있으며, 지역에 투자하기를 꺼리는 실정이다. 이는 곧 지역 내 일자리 감소와 인구 유출을 가져오는 악순환으로 이어지기 마련이다. 이러한 상황에서 특단의 대책과 전례 없는 혁신이 뒷받침되지 않는다면 수도권 쏠림 현상은 더욱 심화되고 부작용도 더 커질 수밖에 없다. 홍일표 지역의 정책 역량 강화, 지역 정책 생태계의 활성화 측면에서 국책연구기관이 기여할 수 있는 부분을 찾는 것도 중요한 과제라고 생각한다. 즉 국책연구기관이 중앙 차원의 정책 제안, 중앙의 시각에 기반한 정책연구를 넘어 지역과 함께 하는 정책연구를 확대해야 한다고 본다. 위원장님은 현재 지역의 정책역량 수준을 어떻게 바라보고 있나. 우동기 갈수록 행정 환경이 급변하고 행정 수요가 다양해지는 추세다. 이런 상황에서 지방정부가 자율적이고 능동적으로 정책을 추진할 수 있으려면 구성원인 지방정부, 지방의회, 주민의 역량이 전제돼야 한다. 지방자치 시행 30년이 넘는 기간 동안 자치분권과 관련 제도들이 개선되고 지방정부의 정책역량도 성숙했다고 본다. 하지만 여전히 많은 권한이 중앙정부에 집중돼 있고, 국세에 편중된 재정 구조상 지방정부가 주도적으로 정책을 기획·추진하는 데 한계가 있었던 것이 사실이다. 현 정부는 지방정부를 명실상부한 국정운영의 동반자로 인식하고 공정한 기회가 부여되는 지방시대를 실현하는 것이 목표다. 자치조직권·인사권 확대 등을 통해 지방정부가 다양한 행정 수요에 탄력적으로 대응할 수 있는 환경을 조성하고, 인적 역량을 강화하기 위한 방안들도 추진해 나갈 예정이다. 이와 함께 지역 언론기관이나 사회단체 등에서도 지방자치에 적극적으로 참여하고 견제하는 역할을 해주길 기대하고 있다. 홍일표 경제·인문사회연구회 사무총장 홍일표 지역의 부족한 정책 역량을 뒷받침하는 동시에 국책연구기관의 정책연구 역량을 강화하고 실효성 있는 정책을 제안하기 위해서는 지역과 현장에 대한 충분한 이해와 협력이 필요하다고 생각한다. 국책연구기관과 지역 간 협업을 강화할 수 있는 방안이 무엇이라고 보는지 제언 부탁드린다. 우동기 경제·인문사회연구회는 연구회 소관 국책연구기관 간의 협업 강화 차원에서 협동연구 과제사업을 운영하는 것으로 알고 있다. 국책연구기관과 지역 간 협업을 강화하려면 우선 균형발전 관련 주요 정책 과제에 대해 국책연구원과 시·도연구원이 협동연구 과제를 추진할 수 있는 계기를 마련하는 것이 필요하지 않나 생각한다. 예를 들면 지역의 낙후도 정도를 측정하는 지방소멸지수 개발연구의 경우 국책연구원과 각 시·도가 협동연구 과제를 통해 지역 현실을 반영할 수 있는 지표를 구축하는 방안도 생각해볼 수 있겠다. 이 외에도 중앙부처와 지방정부 간 파견이나 교육 등을 통해 다양한 형태의 인사 교류가 이뤄지고 있는데, 이처럼 지방연구원과 국책연구원 간 인적 교류를 활성화하는 것도 하나의 방안이 되지 않을까 싶다. 홍일표 개별 국책연구기관 차원의 노력과 더불어 경제·인문사회연구회 차원의 역할을 모색하는 것도 중요한 과제라고 본다. 연구회는 그동안 균형발전 연구의 활성화를 위해 노력해왔고, 올해도 다양한 활동을 계획 중이다. 이와 관련해 연구회에 제안할 만한 연구 주제나 연구 방식이 있다면 말씀해달라. 우동기 지방정부의 기능 강화를 위해 지방분권형 국가경영 시스템을 구축해야 하는데, 그러자면 국책연구기관의 역할이 매우 중요하다. 현 정부가 추진하는 균형발전의 핵심 프로젝트인 교육자유특구와 기회발전특구의 경우 다양한 부처의 정책적 대응을 필요로 한다. 따라서 보다 폭넓은 시각을 반영한 연구가 이뤄져야 할 것이다. 다양한 분야의 정책연구 싱크탱크가 모여 있는 경제·인문사회연구회에서 이러한 범부처 대응이 필요한 정책 과제를 두고 연구기관 간 협동연구를 추진해준다면 좀 더 의미 있는 내용이 도출될 수 있지 않을까 싶다. 윤석열 정부가 과거 어느 정부보다도 자치분권을 통한 균형발전을 강조하고 있는 만큼 다양한 관점에서 자치분권에 대한 과제를 도출할 수 있도록 연구회가 역할을 해준다면 큰 도움이 되리라고 생각한다. 국책연구기관들이 이전에는 개별 부처에 소속돼 있다가 현 연구회 체제로 전환해 독립성을 확보한 이후 정책연구 결과물의 활용이나 유용성 면에서 존재감이 약해진 측면이 있다. 국책연구기관은 정부의 정치 이념적 성향을 떠나 정부의 국정목표를 달성하는 데 필요한 중장기 발전전략을 산출하는 데 중점을 둬야 한다. ‘피사체’가 아닌 ‘발광체’가 되도록 노력해야 한다. 그렇지 않으면 존재가치가 없어진다. 국책연구기관들이 보다 미래지향적으로 국가 생존력 제고를 위해 좀 더 민첩하게 중장기 국가 전략 수립에 적극 나설 수 있도록 연구회가 힘써주기를 기대한다. 홍일표 지난해 정부청사의 세종시 이전 10주년을 맞이한 데 이어 내년에는 연구회 체제 출범 25주년과 국책연구기관들의 세종시 이전 10주년을 맞게 된다. 비수도권의 생존전략 측면에서 보자면 세종-대전-충청권의 지적 자원과 역량은 주목할 만하다고 보는데, 비수도권 지역들의 발전전략에 대해 어떤 생각을 갖고 있는지 고견을 부탁드린다. 우동기 지역별 발전전략은 기존의 지역이 확보하고 있는 혁신자원을 최대한 활용해 지속가능한 성장동력을 확보하는 데 중점을 두고 있다. 충청권은 대덕연구단지, 국책연구기관 등 지역발전을 위한 혁신 생태계 구성에서 가장 중요한 지식 생태계가 잘 구축돼 있는 만큼 다른 지역에 비해 우위를 점하고 있는 측면이 있다고 생각한다. 다른 지역들도 혁신 생태계 구축을 통해 지역발전 역량을 확보해나간다는 방향성 측면에서는 유사하지만, 세부 전략에서는 차이를 보인다. 충청권과 같이 국가적 차원의 연구개발 집적화가 이뤄지지 못한 지역의 경우에는 지역의 다양한 특성화 대학을 활용할 수 있는 방안을 적극 검토할 필요가 있다. 그런 점에서 교육자유특구의 실질적인 구축이 중요하다고 본다. 균형위 내부적으로도 지방대학 특별위원회를 구성해 다양한 정책적 대안을 제시할 수 있도록 노력할 생각이다. 그 과정에서 향후 위원회가 제안한 여러 정책과 지자체의 발전전략을 연계할 수 있는 방안도 적극 검토할 예정이다. 홍일표 오늘 위원장님의 제언을 들으며 자치분권을 통한 균형발전 정책의 필요성과 방향성을 정립할 수 있었다. 경제·인문사회연구회와 국책연구기관들이 보다 실효성 있는 균형발전 정책 수립에 기여할 수 있도록 노력하겠다. 바쁜 와중에도 인터뷰에 응해주셔서 감사드린다.자세히