대한민국의 미래를 디자인하는 글로벌 집현전경제ㆍ인문사회연구회

주요내용

(총론) 인구정책 재정립

우리나라의 인구는 감소하기 시작하였고 2021년 기준 통계청 장래인구추계에 의하면, 2050년에는 4,736만 명, 2070년에는 3,766만 명으로 줄어들 것으로 예상된다. 이에 사회의 지속가능성이라는 측면에서 연령구조 고령화, 지역소멸 등 위험에 노출될 가능성이 있다. 또한, 인구구조 변화는 경제적 효율성, 분배의 형평성, 지역과 세대 간 갈등을 초래할 수 있고, 이는 정치적 갈등으로 이어질 수 있어 국가의 최상위 정책 어젠더로 추진해야 할 주제이다.

그간 우리나라의 인구정책은 실행 측면에서 구체성, 연계성, 통합성 등이 미흡하고 정책 추진 주체의 역할과 권한이 제한적이어서 성과를 거두는 데 한계가 있었다. 이에 본 연구에서는 정부의 인구정책 추진 경과 및 성과를 살펴보고 중장기적 대응방안을 모색하였다.

2006년 정부는 제1차 저출산 고령사회 기본계획을 추진하면서 본격적으로 인구변화에 대응하기 시작하였다. 이를 통한 가장 큰 성과는 출산을 지원하고, 고령자의 노후생활을 보장하는 정부의 대응체계를 구축했다는 점이다. 법적 근거를 세우고, 대통령 직속 저출산고령사회위원회를 구성하였으며, 범정부 차원의 대응체계를 구축한 이후 수많은 사회경제 정책과 제도가 시행되었다. 결과적으로 부분적일지라도 출산율, 여성의 경제활동, 고령자의 삶의 질에 긍정적으로 작용하였다. 기존 연구의 효과성 평가 결과에 따르면, 보편적 보육료 지원 정책은 여성의 노동시장 경력유지 확률과 출산율을 유의미하게 증가시켰다. 2006년부터 정부가 저출산고령사회기본계획을 추진하면서, 출산율이 더 크게 하락하는 것을 막았으며, 특히 2005년 이후 유배우 출산율의 증가 추세에 긍정적으로 영향을 미친 것으로 해석된다.

그러나 저출산 고령화 문제를 국가적 의제로 설정하던 초기의 대응체계와 현재와 같이 급격히 진행되는 인구 변동기의 대응체계는 같을 수 없다. 2021년 시행계획 기준으로 356개의 정책과제를 포함하고 있는 저출산고령사회 기본계획은 대부분의 전체 예산이 일부 정책과제에 편중된 불균형 구조를 가지고 있으며, 정책 목표를 효율적으로 달성하는데 한계가 있어, 향후 정책의 실효성을 제고하기 위한 노력이 요구된다. 우선, 영역별 정책 목표를 구체화해야 한다. 결혼과 출산 지원 영역, 고령자의 삶의 질 향상 영역, 인구구조변화에 따른 사회체계 개편 영역 등으로 구분하여 영역별 정책 목표에 적합하도록 핵심 과제 중심으로 내용을 재편할 필요가 있다. 둘째, 적합도가 높고 효과가 기대되는 핵심 사업의 재원투입 규모를 확대할 필요가 있다. 셋째, 실효성 있는 성과평가 체계를 구축해야 한다. 현재의 시행계획 성과평가로는 사업 성과를 객관적으로 평가할 수 없기에 성과평가의 결과가 다음 계획에 환류되지 않는다. 마지막으로 중앙부처 내, 중앙정부와 지방정부까지 일원화된 체계의 마련 등 거버넌스 체계를 정책 실행력을 강화하는 방향으로 정비해야 한다.

정부는 광의의 인구정책으로서 저출산·고령사회 기본계획을 시행하고 있는데, 전통적인 인구정책의 분류 기준으로 인구조절정책과 인구대응정책을 포괄하고 있다. 인구조절정책을 명시적으로 시행하는 것은 정책 목표와 수단 측면에서 부적절하므로, 인구정책의 범위를 인구대응정책으로 축소하는 방안을 고려할 필요가 있다. 근본적으로는 인구정책을 인구구조의 변동이라는 위험에 대응하는 정책으로 정의하고, 직접적인 대응과 간접적인 대응으로 구분하여 접근할 것을 제안한다. 직접적인 대응이란 인구구조 변화로 인해 발생하는 사회 각 분야의 불균형을 신속하게 조정하는 일로 교육, 노동, 주택 등의 분야에서의 수급 조정, 일반재정과 사회보험기금의 재정안정성 확보, 사회제도의 유연성 및 안정성 확보 등을 포함한다. 간접적인 대응은 양성평등 구현, 아동발달 기회보장, 사회보장 강화 등을 추구하는 사회경제정책을 추진하고 그 결과로서 저출산의 완화를 기대하는 것이다. 인구정책을 직접적인 대응과 간접적인 대응으로 구분하여 추진함으로써 인구구조 위험의 본질에 초점을 맞추고, 목표를 명확히 설정하며, 성과평가도 공평하게 수행할 수 있을 것으로 기대한다.

본 연구는 최근 통계청 장래인구추계 결과에 새로운 추계결과를 반영한 몇 가지 분야에서의 장래 인구변화 파급효과를 전망하고, 이에 기초하여 적절한 대응방안 및 정책추진 시기를 모색하였다. 최신 장래인구추계와 노동데이터를 이용하여 얻은 인구구조 변화 및 노동투입 변화 전망 결과, 노동인력 혹은 노동투입의 집계적인 규모는 2040년경부터 본격적으로 감소하기 시작할 것으로 전망된다. 이는 향후 약 15년 동안은 노동투입이 현재에 비해 크게 줄어들지 않을 것을 시사한다. 가까운 장래에는 총량적인 노동공급 증가보다는 인구구조 변화로 인해 초래될 수 있는 인력 유형, 부문, 지역간 노동수급 불균형 문제를 완화하는 데 역량을 집중해야 할 것이다.

인구변화에 대응한 인적자원 정책은 단기적인 양적 고용 제고보다는 2040년 이후 노동인구를 증가시키고 노동생산성을 제고하는 데 초점을 맞출 필요가 있다. 장기적인 노동인력 확대를 위해, 지난 10년 동안 나타나고 있는 급격한 출산율 및 출생아 수 감소 추이를 완화하기 위한 노력이 필요하다. 중장기적으로는 노동시장에 미치는 부작용을 최소화하는 방향으로 장년인력의 고용연장을 추진하는 정책도 필요하다. 단기적으로는 연금수급연령 상향조정에 따른 실질적인 정년연장 등 고용에 효과적으로 도움이 되는 제도개혁이 필요하다. 전반적으로 인구변화로 인한 수급불균형이 5년 혹은 10년 후에 본격적으로 나타날 것으로전망된다. 그러나 이에 대응하기 위한 제도적 개혁에 긴 시간이 소요될 것으로 예상되는 사안에 대해서는 빠르게 선제적인 정책적 대응을 시작할 필요가 있다.

인구정책 지배구조 개편 관련하여 ‘인구문제’와 ‘인구정책’에 대한 한계를 논의하고, 이를 극복할 수 있는 정책 문제의 재구조화, 포괄적이되 상호연계성이 높은 정책추진 체계의 재구성을 제안하고자 한다. 국토면적 대비 인구 총량, 서울·수도권으로의 집중과 인구과밀 구조에서 인구총량 증가의 의미를 점검하면서, ‘인구정책’을 넘어 새로운 관점과 접근을 제시하며, 국가균형발전전략, 혁신산업정책, 유연하되 안정적인 노동정책 측면에서 포괄적으로 살펴보았다.

기존의 ‘인구정책’중심의 집행 구조는 정책 오차를 반복하고, 정책 실패로 귀결될 가능성이 높기에 정책집행 거버넌스의 재구조화가 이루어져야 한다. 저출산·고령화에 대응한 정책의 특성을 반영하되, 단순 인구 수 증감에 따른 기존 ‘인구정책’을 넘어서 포괄적·전략적 정책 연계를 구성하기 위해서는 범부처 협업체계를 구축해야 하며, 대통령실 중심의 컨트롤타워 구성이 필수적이다. 대통령실 직속의 컨트롤타워가 구성될 경우 민간이 참여하는 협의체로서 공론화위원회와 정책조정위원회를 두고, 기획총괄팀, 거시경제분석팀, 균형발전전략팀, 혁신경제추진팀, 미래사회대응팀 등으로 구성할 수 있을 것이다. 5개 팀의 정책과제를 발굴하고, 정부 TF, 경제금융 TF, 국책연구기관 TF를 상시적으로 운영하여, 정책 개발과 정책 대안의 품질을 제고하고, 주기적 회의와 협의를 위한 정책공간을 운용할 것을 제안한다.