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국가포용성지수 개발 연구

  • 국가비전과 전략연구
  • 위원회 및 연구단
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국가포용성지수 개발 연구  대표이미지
  • 주관한국행정연구원
  • 발간년도 2021년
  • 페이지수418
  • 연구자박준

요약/내용

한국은 지금까지 발전주의와 신자유주의를 통해 양적 성장을 이루었으나, 국민들의 삶의 질 향상은 그에 미치지 못했고, 부문간 격차는 좁혀지지 않고 있다. 한국의 지속가능한 발전을 위해서는 발전국
가와 신자유주의국가를 넘어서는 새로운 국가모델이 필요하다. 문재인 정부는 2018년 혁신적 포용국가를 국가비전으로 선언한데 이어 2019년에 ‘혁신적 포용국가 미래비전 2045’를 발표하였다. 본 연
구는 비전 2045에 따라 우리나라의 포용성 수준을 장기적으로 끌어올리기 위해 포용성을 측정할 수 있는 정책지표로 국가포용성지수를 개발하게 되었다.

국가포용성의 개념
본 연구는 한국의 국가포용성 수준을 측정할 지수 개발을 위해 먼저 국가의 포용성이란 무엇인지를 정의하고, 정치, 경제, 사회, 글로벌 등 4개 분야로 나누어 국가포용성 개념의 구체화 및 이론화를 시
도했다. 포용국가는 “모든 시민들을 최대한 정치, 경제, 사회적 삶의 일원으로 포함시키기 위해 노력하는 정치체제”이다. 포용국가의 목표는 “모든 시민들의 웰빙과 참여를 극대화”하는 것이다. 이러한 정
의에 따르면 포용국가는 경제성장과 국가안보를 위해 전략적으로 중요한 산업의 발전을 최우선적으로 도모하는 발전국가, 자본수익률을 높이기 위해 소득불평등과 일반국민의 삶의 질 저하를 용인하는 신
자유주의국가 등과는 근본적으로 다른 형태의 국가이다. 포용국가를 달성하기 위한 방법으로는 포용을 가로막는 구조적이고 행태적인 장애물들을 제거하는 ‘장벽 제거하기(removing barriers)’와 포함
된 집단과 배제된 집단을 연결시키는 ‘다리놓기(building bridges)’가 있다. 포용국가로의 전환은 수 십 년간 유지되어 온 정책의 틀을 바꾸는 매우 어려운 과정이다. 기득권 집단의 반대를 극복하기 위해
정치적으로 포용국가연합이 필요하고, 경제적으로는 포용국가에 필요한 재원조달방안이 마련되어야 한다. 이 과정에서 국가의 포용성 수준을 측정하는 지표의 개발은 포용국가로의 전환을 위한 정치적
행동을 촉진하는데 도움을 줄 수 있다.

국가포용성의 영역별 이론적 모형
정치적 포용은 시민들의 자유를 확장하는 것인데, 포용국가에서의 자유는 자유주의가 강조하는 ‘불간섭(non-interference)’을 넘어 자유주의적 공화주의가 강조하는 ‘비지배(non-domination)’와 공
동체주의적 공화주의가 강조하는 ‘자기지배(self-mastery)’를 모두 포함한다. 완전한 정치적 포용은 ‘위계관계(hierarchy)’가 아닌 ‘결사관계(association)’에 기반한 헌정질서로서, 누구도 타인의 주인
이 되지 않는 평등한 시민들의 자치공화국에서 실현될 수 있다. 인류 역사상 정치적 포용성 확대의 중대 계기는 독재의 민주화였다, 그러나 선거에 의한 엘리트 교체에 중점을 둔 민주주의의 표준적 개념
은 승자독식, 형식적 참여 등에 대한 문제의식이 부족하다. 따라서 정치적 포용은 권력의 공유(다수당과 소수당, 중앙과 지방, 정부와 시민사회 간 권력의 공유)와 실질적인 시민참여를 필요로 한다.
경제적 포용은 포용성을 제도의 특성이자 경제성장의 핵심요인으로 본 Acemoglu & Robinson (2012)의 이론에 근거를 두고 있다. 여기서 핵심적인 질문은 국민 대다수가 경제활동에 참여할 기회를
보장하기 위해 어떤 환경이 조성되어야 하는가인데, 이에 대한 대답으로 본 연구는 능력과 의욕이 있음에도 배제된 사람들에게 기회와 합당한 대우를 제공하는 ‘장벽제거’와 능력과 의욕이 부족해 배제된
사람들의 능력과 의욕을 증진시키는 ‘다리놓기’를 제안한다. 경제적 포용성 확대를 위해 인적자본 형성, 노동시장, 기업생태계 등 세 분야에서 경제활동참여 기회를 보장하는 정책적 노력이 필요하다.
사회적 포용은 Durkheim, Simmel 등의 관계론적 사회학 이론, 국가와 시장, 개인과 집단 간의 이분법을 지양하는 공동체주의, 시스템과 생활세계를 구분하는 Habermas의 이론 등을 기반으로 한다.
사회적 포용은 제도 부문 또는 시스템의 영역인 분배의 문제만이 아니라 인간관계, 사회적 응집성 등 생활세계에서의 특성도 포용성의 중요한 요소로 본다. 이에 따라 그는 사회적 포용의 하위영역을 크게
세 가지로 분류한다. 첫째는 인간으로서 가진 보편적 권리를 모든 시민들에게 보장하는 ‘거시적 포용’ 이다. 둘째는 경제적 불평등을 완화하고 공공서비스로부터 배제된 사람들이 없도록 하는 것인데, 이는
여성 및 소수자에 대한 차별 해소, 분배적 정의 구현 등을 포함한다. 셋째는 사회적 관계에서 시민들간에, 그리고 시민과 정부 간에 공동체적 유대감과 신뢰를 형성하는 일이다.
또한 본 연구는 국제체제의 구조가 아닌 국가 단위의 변수로서 글로벌 포용성 개념을 제시한다. 코로나19로 인한 팬데믹처럼 국가와 힘 중심의 전통적 국제관계로 대처하기 어려운 비전통적 안보 이슈
가 증가하고 있다. 글로벌 수준에서는 세계정부가 부재하기 때문에 글로벌 차원의 공공재 생산 문제를 분석하기 위해서는 ‘글로벌 거버넌스’라는 개념이 필요하다. 한 나라의 글로벌 포용성은 그 나라가 다
자적이고 개방적이고 자유로운 글로벌 거버넌스를 지향하는 정도로 정의할 수 있다. 이러한 국가의 성격은 현재 다자기구에서 논의되고 있는 이슈 분야별 국가의 책무를 얼마나 성실히 이행하고 있는지로
나타나는데, 국가적 책무를 요구하는 글로벌 이슈 분야를 사람(People), 번영(Prosperity), 환경(Planet), 평화(Peace), 파트너쉽(Partnership) 등 ‘5개의 P(5Ps)’로 제시했다.

국가포용성의 지표체계 및 시산
국가포용성지수 지표체계는 정치, 경제, 사회, 글로벌 4개 영역으로 구성된다. 정치적 포용은 정치적 선호의 자유로운 형성과 투입, 권력의 공유, 실질적 참여 등 3개 하위영역으로 구성된다. 경제적 포용은 인적자본 형성의 포용성, 노동시장의 포용성, 금융시장의 포용성, 기업생태계의 포용성 등 4개 하위영역으로 구성된다. 사회적 포용은 거시적 포용, 제도적 불배제, 사회적 관계 등 3개 하위영역으로 구성된다. 글로벌 포용은 전술한 5Ps에 따라 국제정치, 국제경제, 국제사회, 국제환경, 국제협력 등 5개 하위영역으로 구성된다. 본 연구는 국가포용성지수로 국제횡단지수와 국내종단지수 두 종류를 제
시한다. 국제횡단지수로는 정치, 경제, 사회, 글로벌 4개 영역에서 총 68개를 선정하여 OECD 국가들의 국가포용성을 비교 측정한다. 국제횡단지수 측정에는 OECD, 유엔, V-Dem연구소, 국제사회조사
프로그램(ISSP) 등 국제비교데이터만이 사용된다. 국내종단지수의 목적은 지난 10년간 우리나라의 포용성 수준의 변화 추이를 분석하는 것이다. 국내종단지수 시산을 위해 지난 10년동안 연간 관측치가
존재하는 국제자료와 국가승인통계, 국가지표체계, e-나라지표 등 국내자료를 활용했다. 먼저 OECD 36개국을 대상으로 한 국제횡단지수 시산에서는 범주형 변수인 ‘정부 유형’과 ‘정부 결
정에 노조 및 고용주의 참여 정도’를 제외한 66개 지표에 대해 베이지안 확률통계모형인 문항반응이론(item response theory)을 활용해 4개 영역별 포용성지수와 종합 국가포용성지수를 추정했다. 시
산 결과 한국의 포용성 수준은 4개 영역에서 모두 OECD 하위권으로 나타났다. 다음으로 2010-2019년 국내종단지수 시산 결과 정치, 경제, 글로벌 영역에서 지난 10년간 개선되는 추세가 관찰되었다.
사회적 포용성의 경우 제도적 불배제에 속하는 지표들은 2017년 이후 개선되고 있으나, 소수자에 대한 포용적 인식, 사회적 지지도 등 사회적 응집성(social cohesion)과 관련된 지표들은 2010년대 중
반 악화된 후 회복하지 못하고 있다.

국가포용성지수와 주요 발전지표 간 관계
본 연구는 포용성이 한국의 지속가능발전에 실제로 도움을 줄 수 있는지 파악하기 위해 국가포용성
지수 데이터를 활용해 국가포용성지수와 주요 발전지표 간의 관계를 실증적으로 분석했다. 첫째, 국가포용성과 경제적 혁신 간의 관계를 분석했다. 경제적 혁신은 생산성 향상을 통한 지속적인 경제발전의
원동력으로 중요시된다. 경제적 혁신을 측정하기 위해 기존에 많이 활용되었던 혁신활동의 투입지표(연구개발비) 또는 산출지표(특허 건수) 대신 지적재산권 수익이라는 결과지표를 사용했다. 분석 결과
글로벌 포용성지수를 제외한 모든 포용성지수들이 지적재산권 수익과 통계적으로 유의미한 정의 상관관계가 있음을 발견했다. 또한 지적재산권 수익에 대해 포용성지수를 설명변수로 하는 다중회귀분석을
실시한 결과, 사회적 포용성의 지적재산권 수익 제고 효과가 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다.
둘째, 국제적인 환경의 질 지수로서 환경성과지수(EPI), 지속가능발전목표지수 환경부문, 에너지전환지수, 기후변화성과지수, 더 나은 삶의 질 지수 환경부문 등을 선택해 이들과 국가포용성지수 간의
상관관계를 분석하였다. 분석결과 지속가능발전목표지수 환경부문을 제외한 나머지 지수들은 전반적으로 국가포용성지수와 통계적으로 유의미한 정의 상관관계를 보였다.
셋째, 국가의 비강압적 영향력을 국제기구내 대표성, Good Country Index, Soft Power 30,FutureBrand Country Index 등으로 측정하여 국가포용성지수와의 상관관계를 분석했다. 국가포용
성 수준이 높을수록 비강압적 영향력도 강한 것으로 나타났다. 한국이 물적 역량에 비해 국제사회에서 비강압적 영향력이 약한 문제를 해결하기 위해서는 국가의 포용성 수준을 제고함으로써 국가의 도덕
적 권위를 향상시킬 필요가 있다.

정책적 시사점
마지막으로 68개의 국가포용성 국제횡단지표별로 한국의 점수와 OECD 36개국 평균 점수를 비교하는 ‘상황판 접근(Dashboard apporach)’를 통해 포용성 제고를 위해 정책적 노력이 시급한 ‘취약
분야’를 파악하였다. 정치적 포용성 확대를 위해서는 국회의원 선거 투표율 제고, 여성 국회의원 비율 확대 등을 통해 대의정부의 민주적 정당성을 제고할 필요가 있다. 또한 선거제도의 비례성을 강화하
고, 연방제 수준으로 자치분권을 확대함으로써 권력공유 민주주의를 실현해야 한다. 그리고 공공정보에 대한 시민들의 접근성 강화를 위해 정보공개법 제9조에 규정된 비공개 사유를 대폭 완화하는 한편,
공개된 정보를 남용하는 자에 대해서는 처벌을 크게 강화할 필요가 있다.
경제적 포용성 확대를 위한 가장 중요한 정책과제는 노동시장개혁이다. 노동시장의 이중구조 완화를 위해 비정규직에 대한 차별금지와 작업장 안전을 포함한 처우개선을 강화하면서 동시에 정규직의
고용보호와 임금경직성을 완화함으로써 동일한 직무에 대해 굳이 비정규직을 고용할 필요가 없도록 해야 한다. 아울러 정부는 공공교육지출과 적극적 노동시장지출을 확대하여 계층간 교육격차를 해소
하고 저숙련 및 중간숙련인력에 대한 재교육을 통해 취업기회를 확대해야 한다. 노동시장의 이중구조의 상당 부분은 기업규모별 차이에 기인한다. 따라서 노동시장의 이중구조 문제와 기업정책은 서로 연
결되어 있다. 기업정책이 중소기업들의 성장의욕을 약화시키지 않도록 중소기업 지원 및 대기업 규제 정책의 합리적 재설계가 요구된다. 또한 혁신적인 상품이나 서비스의 시장진입을 제한하는 규제는 과
감히 완화하되 시장에서 기업의 불공정행위에 대한 규제는 더욱 강화해 나가야 한다.
사회적 포용성 확대를 위해서는 사회보장제도의 강화와 타집단에 대한 포용적인 인식이 요구된다. 실업급여수혜율 및 국민연금 소득대체율을 확대하여 실직과 고령으로 인한 빈곤화 위험으로부터 불안
정노동자, 자영업자, 저소득 노인층 등을 보호해야 한다. 또한 사회적 고립감 완화를 위해서는 지역사회에서 마을만들기 사업을 통한 사회적 관계망 복원, 지역사회에서 학습동아리와 같은 소규모 주민모
임 활성화, 지역사회 차원의 노인대상 우울증 상담지원 프로그램 강화 등이 필요하다. 소수자에 대한 포용적 인식을 확대하기 위해서는 유치원부터 초・중・고 교육과정에서 다양성에 대한 존중과 관용에
대한 시민교육을 강화할 필요가 있다.
마지막으로 글로벌 포용성 확대를 위해서는 한국의 경제규모에 걸맞게 국제사회에서의 책무를 적극적으로 이행할 필요가 있다. GNI 대비 ODA 비율을 확대하는 한편, 재정착난민수용인원을 확대하
고 에너지전환을 통해 신재생에너지 비율을 확대해 나가야 한다.
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