대한민국의 미래를 디자인하는 글로벌 집현전경제ㆍ인문사회연구회

주요내용

이원섭 국토연구원 선임연구위원

국가 균형발전의 역사적인 흐름을 정책 패러다임의 전환 차원에서 보면, 분권형 균형발전은 기존의 중앙집권형 정책이 가진 한계를 뛰어넘기 위해 불가피한 선택이다. 특히 국민의 시대, 국민주권 시대를 기치로 출범한 문재인 정부의 지방분권화 추진 의지를 실현하기 위해서는 국가 균형발전 정책에 대폭적인 변화가 요구된다. 이 글에서는 국가 균형발전과 지방분권의 핵심 요소를 융합하는 분권형 국가 균형발전의 개념을 살펴보고, 핵심 추진전략과 실천과제를 제시하고자 한다. 

분권과 균형의 선순환관계 구축  

지역의 자치 발전 역량을 증진하는 지방분권과 지역 간의 고른 발전을 도모하는 균형발전에 대한 요구가 병존하는 우리나라의 현실에서 분권과 균형은 선후나 경중의 문제가 아니라 동시적 추진과 함께 양자의 선순환 관계를 구축하는 것이 관건이다. 분권형 국가 균형발전은 중앙정부와 지방정부, 지역주민의 역할이 적절하게 분담되어 지방정부와 지역주민이 자치적 권한과 역량을 가지고 지역발전을 추진함으로써 전체 국토가 특색 있고 균형 있게 발전하고 주민의 복리가 향상되는 상태(그림 1의 경로①)로 정의할 수 있다.

우리나라의 공간계획, 지방자치, 국가 균형발전 주요 제도의 분권화 추이를 행정분권, 재정분권, 지자체 역량, 주민자치 관점에서 살펴본 결과 각 영역에서 분권화가 점진적으로 진행되어 왔으나 지방정부의 계획고권이나 재정력, 균형발전 정책의 실천수단은 여전히 취약한 수준이다. 따라서 국가 균형발전 정책의 분권화를 강화하기 위해서는 지방자치 분권 분야에서 도입된 주요 개념을 국가 균형발전 제도 및 정책에 폭넓게 적용할 필요가 있다. 

균형발전 추진 위한 법령 정비가 필수 

분권형 국가 균형발전의 실천을 위해서는 자치분권의 핵심 요소인 지방정부의 행정, 조직, 재정, 입법권을 강화하고, 이를 국가 균형발전 정책의 핵심 요소인 공간계획, 추진체계, 지원체계, 법 제도에 접목하는 분권형 정책 추진체계를 정립해야 한다. 공간계획의 기획 및 계획수립, 공간 구분, 사업 구상의 분권화, 균형발전 정책의 추진 주체 및 거버넌스의 분권화, 균형발전 재정 및 예산, 인력 및 조직의 분권화, 균형발전 지원 제도 및 법률 제정의 분권화가 함께 이루어져야 하는 것이다.

이를 더 구체적으로 살펴보면, 먼저 국가 균형발전 분야에서 지방정부의 계획고권 확대를 위해 지방정부의 계획수립권·계획승인권·계획조정 및 참여권을 강화하고, 중앙정부의 지역개발 심의 권한을 지방으로 이양해야 한다. 국가 균형발전 재정의 분권화 확대를 위해서는 국가 균형발전 특별회계 포괄보조금의 지역 자율성 강화, 지역 간 차등 지원 확대, 국가 균형발전 특별회계 구조 개편이 필요하다. 다음으로 자치분권 분야에서는 지역 주도의 지역발전 추진체계를 강화할 수 있도록 지역발전 관련 재정·입법·조직 제도를 자치분권형으로 개편하고, 정부 간 협력 및 거버넌스를 강화하며, 중앙과 지방의 분권형 계획계약 제도를 시행할 필요가 있다. 

분권형 국가 균형발전의 추진을 위해서는 주요 법령의 정비가 필수적이다. 국가 균형발전 특별법, 국토기본법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 균형발전 법령은 지방분권적 요소를 강화할 수 있도록 지방정부의 계획 수립·심의·승인·조정 및 집행권 확대, 지역 추진기구의 권한 및 기능 강화가 이루어져야 한다. 아울러 지방 자치분권 및 지방 행정체제 개편에 관한 특별법, 지방자치법은 지역발전 요소를 강화하고, 지방교부세, 지방소비세, 국고보조금 등 지방재정 관련 법령은 균형발전 지원기능을 강화하는 방향으로 정비할 필요가 있다. 더 나아가서는 국가 균형발전 정책과 자치분권 정책의 통합적 추진을 통해 분권형 국가 균형발전을 지원할 수 있도록 「분권균형발전 특별법(가칭)」을 제정하는 방안도 검토할 필요가 있다. 특별법에는 계획계약, 지역 간 협력, 지역발전 거버넌스 구축 등 지역발전 분권화의 핵심 시책과 지역 간 차등 지원 및 차등 분권, 특별지방자치단체 설립 등의 행·재정적 지원수단이 포함되어야 할 것이다.