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칼럼

[ISSUE&INSIGHT] ‘포스트 코로나 사회’의 새로운 일자리 질서 구축을 향한 사회적 대화의 과제

  • 국가비전과 전략연구
  • 위원회 및 연구단
[ISSUE&INSIGHT] ‘포스트 코로나 사회’의 새로운 일자리 질서 구축을 향한 사회적 대화의 과제 대표이미지
  • 발행기관경제ㆍ인문사회연구회
  • 연구자박명준 한국노동연구원 연구위원

핵심요약

  • 위기의 발생과 새로운 질서로의 이행의 필요성
  • 이행 거버넌스의 수단으로서 사회적 대화와 사회협약
  • 최근 한국의 사회적 대화체제 개혁: 성취와 한계
  • 코로나 위기 속에서 시도된 새로운 시도: 이른바 ‘원포인트 사회적 대화’
  • 향후 과제와 전망

주요내용

위기의 발생과 새로운 질서로의 이행의 필요성 

코로나 위기는 자본주의의 변동 싸이클(cycle)상 발생하는 경제 내적 위기가 아니라 외부로부터 새로운 바이러스가 유입되어 경제에 치명적인 영향을 끼쳐 발생한 위기다. 이 위기는 멀쩡하던 경제영역들을 하루아침에 가동불능 상태로 빠뜨리지만, 동시에 기존에 쌓여가고 있는 경제 내적 위기유발 요인들의 표출을 촉진시키기도 한다. 

기존의 경제위기가 V자 커브를 통해 회복되곤 했던 양상과 달리 이 위기는 현재 L자 혹은 아무리 좋게 보아도 U자 커브 정도를 그리는 동학을 보일 가능성이 있다. 아직 그 어떤 확실성도 존재하지 않는다. 다만, 회복의 계기 형성이 쉽지 않을 것이며, 지속하는 위기 상태에 적응하는 식으로 회복의 모양새를 찾을 수도 있을 것이다. 

이때 기존의 ‘긴밀한 접촉(intimate contact)’을 전제로 했던 우리네 경제사회 시스템의 운영조건들을 ‘비접촉(uncontact)’이라고 하는 새로운 원리에 기반하도록 변화시키는 것이 불가피할 수 있다. 그 가운데 자연스럽게 디지털기술이 경제와 사회의 각 영역에 보다 강력하게 결합되어지는 선택이 이루어져 이른바 ‘디지털 전환(digital transition)’이 보다 가속화할 가능성이 크다. ‘언택트화’의 수단으로 디지털기술의 활용이 절대적으로 유용할 수 있기 때문이다. 

그러한 조건의 변화는 불가피하게 우리네 일자리 질서에 큰 변화를 도모하게 된다. 그에 따라 일자리 정책과 노사관계 모두 전략적 변화가 요구된다. 당장 위기로 인해 서비스업과 제조업을 불문하고 소비와 생산이 공히 크게 위축되는 상황에서, 비즈니스의 지속이 기존과 같은 방식으로는 불가능해지는 영역들이 생겨나고, 그로 인해 고용수요가 급감하게 된다. 이는 자연스럽게 일자리의 상실로 이어지는 바, 해당 영역에 종사하고 있던 노동자들은 생계유지의 수단을 상실하게 된다. 이들에게는 당장 일자리 지키기를 위한 특단의 노력과 지원이 필요하다. 위기 속에서 그나마 존속하는 일자리들일지라도 다양한 측면에서 일하는 방식의 변화를 도모하는 것이 불가피할 수 있다. 비대면 소통, 재택근무 등의 변화를 적극 도모하고 이를 통해 새로운 업무소통, 성과창출 및 평가의 방식들을 도입할 필요가 대두하게 된다. 

이러한 노력들에도 불구하고 소멸이 불가피한 일자리들에 종사하는 이들은 또 어떤가? 기존의 고용보험 등 사회안전망적 기제가 튼실하지 못한 가운데 그 사각지대에 있던 이들에게 어떠한 식의 지원과 수혜가 돌아갈 수 있을지 특단의 조치가 고안될 필요가 있다. 또 현재의 위기의 지속 전망을 바라보면서, 기존의 사회보험적 원리들도 새롭게 재구성해 강화시켜야 할 것이다. 마지막으로 새로운 일자리를 창출해 내는 노력도 요구된다. 그것은 단기적인 유효수효 진작을 통해 소나기를 피해가는 목적에 부합하는 모양을 띌 수도 있지만, 이러한 위기를 계기로 미래에 부합하는 신산업을 육성하거나 기존의 산업구조나 질서 자체를 크게 바꾸어 내는 식의 조치에 상응하는 새로운 형태의 일자리들일 수도 있다. 


이행 거버넌스의 수단으로서 사회적 대화와 사회협약 

이런 식으로 총체적 변화의 계기들이 일자리 질서에 발생하고 있는 가운데, 관건은 어떻게 코로나 시기의 위기대응과 그것을 매개로 ‘포스트 코로나 사회로의 이행(post-corona social transition)’을 잘 ‘관장할(govern)’ 것인가라는 점이다. 위에서 언급한 네 가지의 상황들 각 범주에 속한 일자리들에 필요한 조치들은 일차적으로는 해당 영영과 직간접적 관계를 맺는 기업들과 노동자들이 주체적으로 답을 찾으며 마련해 가야 할 것이다. 동시에 정부 역시 단기적 처방수단의 강구과 중장기적 비전하에서의 전략 수립을 통해 그들을 적절히 지원해 주고 또 유도해 가야 한다. 말하자면 포스트 코로나 사회를 향한 일자리 질서의 거대한 전환의 여행을 노사정 모두가 손을 잡고 떠나야 한다는 것이다. 

위기 속 안개처럼 불확실한 현실을 더듬으며 미래를 향한 전환 거버넌스의 틀을 만들 때 사회협약, 사회적 대타협 및 그것들의 창출과정으로서 사회적 대화 등의 수단들은 매우 유효하고 또 필수불가결할 수 있다. 보다 근본적으로 자본주의 사회에서 노사 이익단체들과 정부가 다양한 수준에서 다양한 이슈를 가지고 이해조정(interest coordination)을 도모할 필요가 생길 때, 사회적 대화의 방법은 자주 도입되고 활성화되곤 한다. 대개 급속한 위기가 발생했을 때나 개혁정체(reform jam)의 상황이 지속되면서 그것을 타개하기 위한 별도의 소통 노력을 전개해야 하는 등의 시기에 약방의 감초처럼 사회협약이 추구되곤 한다. 

물론 일상의 경제사회적 의사결정에 있어서도 사회적 대화의 방법을 다양한 밀도로 끼워 넣어 갈등을 해소하고 보다 효과적이고 정당성을 갖춘 의사결정이 이루어지도록 체계화 해 두기도 한다. 대표적으로 우리나라의 최저임금위원회도 사회적 대화를 집어 넣은 제도적 원리에 기반한다. 보다 포괄적으로 경제사회노동위원회(구 노사정위원회)는 대통령 자문기구로서 노사 정상당체들(peak associations)을 주축으로 해서 그들과 정부 그리고 전문가들이 다양한 주제들을 놓고 이해를 조정하면서 새로운 정책 및 제도개혁의 방향성을 정립하고 이행방안을 협의한다. 국회에서 이루어질 법 개정을 사전에 협의하는 장으로 많이 활용되지만, 최근에는 업종별로도 위원회들이 만들어져 주요 업종들의 산업질서와 노동조건과 관련한 현안 및 중장기 개혁안 등을 다루기도 한다. 

일상의 사회적 대화체제와 위기시의 사회적 ‘합주행동(concerted action)’은 서로 연계되어 있지만 그것이 반드시 일치하지는 않는다. 스페인에서는 1970-80년대 민주화 이행 및 경제자유화 과정에서 다양한 사회협약들이 체결되어 이행과정에서 의미있는 역할을 한 바 있고, 한국에서도 1990년대 말 외환위기의 한 가운데에서 고통분담협약(1998년 2.6 사회협약)이 체결되어 위기 제어와 경제사회 노동개혁에 있어 적지 않은 기여를 하였으나, 그 모두 안정적인 사회적 대화기구가 제도화된 상태에서 이루어진 것들이 아니었다. 독일은 우리의 경사노위, 네덜란드의 사회경제위원회(SER)이나 노동재단(Labor Foundation) 등과 같은 사회적 대화를 위한 제도화된 기구들이 전국수준에서 형성되어 있지도 않지만, 다양한 정책영역들에서 협치가 상식화되어 있고, 위기가 발생하면 매우 자연스럽게 사회적 정상들과 정부와의 회의(Gipfeltreffen)가 열리곤 한다. 

사회적 대화가 사회협약으로 성공적으로 결실을 맺고 그것이 해당 시기의 중차대한 개혁 의제를 담아내고 처방-개혁거버너스 혹은 이행-전환거버넌스 상에서 의미 있는 역할을 하기 위해서는 일정한 조건들이 필요하다. 대체로 이익단체들이 중앙집중화된 의사결정구조를 갖추거나 아니면 합의의 과정에서 진득한 내부의 소통(숙의)과 민주적 의사결정의 절차를 충분히 거치는 것이 필요하다. 이는 주로 사회적 대화에 참여하는 노동조합과 관련된 것이다. 그렇지 않고서는 노조 내부의 반대파들이 지도부의 타협행위에 대해 강하게 견제를 하거나 반란(rank-and-file revolt)을 일으킬 여지가 있다.

보편적으로 이익단체들은 이익 실현을 위한 의사결정 과정에서 ‘성원논리(logic of membership)’와 ‘영향논리(logic of influence)’라고 하는 두 가지 지향점을 동시에 갖게 된다. 전자는 조합원들의 이익을 극대화하고 그들의 의견을 받아들여야 할 필요를 의미하고, 후자는 외부와 환경에 조응해 들어가면서 영향력을 효과적으로 행사할 필요를 의미한다. 특히 조합원은 아니지만 해당 이익단체가 대변하려는 사회집단(계급) 전체를 위한 별도의 영향논리가 요구된다. 영향논리가 과도할 경우 성원들의 불만이 생길 수 있고, 성원논리가 과도할 경우 잠재적 조합원들이나 사회전체의 공익에 부합하지 않는 폐쇄적 이익집단으로 전락할 수 있다. 


최근 한국의 사회적 대화체제 개혁: 성취와 한계 

문재인 정부를 맞이하여 한국의 사회적 대화체제는 과거의 ‘노사정위’를 ‘경사노위’로 개혁하여 양극화 해소를 위한 노력을 기울여 왔다. 2018년 5월의 법개정을 통해 신속하게 경사노위법을 만들어 과거 노사정위의 운영상의 한계로 지적된 바를 바꾸어 냈고, 그해 11월에 경사노위를 출범시켰다. 개혁의 핵심은 정부의 입맛에 맞는 대화가 아니라 노사가 주도하는 대화의 관행을 만들고, 산업평화를 넘어 양극화 해소를 위한 모색을 비단 산업노동복지 영역뿐 아니라 노동 이슈를 중심에 두되 보다 넓은 다양한 정책영역들을 함께 아울러 다룬다는 것이었다. 또 참여주체를 확대하여 청년, 여성, 비정규직, 소상공인 등 다양한 취약층들의 사회적 대화 참여 기회 증진을 도모한다는 것, 그리고 업종, 지역, 그리고 계층별 사회적 대화 활성화를 위한 특별한 노력을 기울이는 방안도 함께 담았다.  

이러한 개혁에도 불구하고 경사노위의 출범을 맞이하여 조직의 참여 여부를 정하는 내부 의사소통 과정에서 사회적 대화의 핵심 주체 중 하나인 민주노총은 끝내 참여 결정을 내리지 못했다. 그러한 상황에서 2019년 초에 주40시간제 도입을 원활히 한다는 취지에서 탄력근로시간제의 단위 기간을 연장하는 합의안을 만드는 과정에서 경사노위에서의 사회적 대화가 적극적으로 또 압축적으로 모색되었다. 당시 너무 급하게 합의에 이르면서 새로운 사회적 대화기구 내의 팀워크를 오히려 저해하는 방식으로 합의안 처리가 이루어졌고, 경사노위에서 공식적인 의결을 놓고 심각한 갈등이 전개되었다. 끝내 비당연직 위원들을 모두 교체하는 초유의 방식을 취하며 갈등을 매듭짓기도 했으나 그를 통해 결국 기구에 대한 사회적 위신이 저하되고 말았다. 위원들의 교체 후에 탄력근로제 합의안은 형식적 의결과정을 거쳤으나, 이번에는 국회에서 해당 합의를 존중하지 않았고 그 바람에 해당 합의는 여전히 방황하는 상태에 머물고 있다. 


코로나 위기 속에서 시도된 새로운 시도: 이른바 ‘원포인트 사회적 대화’ 

올해 초 코로나 위기가 발생하면서, 한국의 사회적 대화체제에 재차 새로운 변화의 기운이 만들어졌다. 경사노위에의 참여를 이루지 못한 후, 민주노총 지도부는 위기를 맞이하여 이른바 ‘원포인트 사회적 대화’의 판을 경사노위 외부에 열어 고용을 지키기 위한 수단을 확보하려는 전략을 폈고, 그에 정부가 긍정적으로 호응을 했다. 앞서 언급했듯이 사회적 대화의 필요는 위기제어나 이행전환의 목표가 뚜렷하게 부각될 때 커지게 되고, 그것은 비단 일상의 사회적 대화기구 안에서의 대화에 국한되지 않는다. 올 상반기에 그런 식으로 새롭게 형성된 ‘대화의 판‘도 이러한 보편적 논리를 따르는 것이었다. 

약 3개월간의 대화 끝에 일단 집행부들 수준에서는 성공적으로 합의안이 도출됐다. 약 60여개에 달하는 합의안에서는 고용안정을 지켜내기 위한 다양한 방안들이 합의안으로 마련이 되었고, 결국 정부의 정책적 방향에 힘을 실어주는 내용이 주를 이루었다. 동시에 위기 상황에서 필요한 노사의 협력 노력도 강조되기도 했다. 다른 조직들은 다 공식적으로 조직 내적인 합의도 거쳤다. 그러나 민주노총만 그럴 수 없었다. 어디까지나 잠정합의안이었던 것이고 내부 의사결정 과정에서 최종 추인을 요했다. 합의도출 직후 민주노총 중앙집행위원회 위원들은 합의안의 미흡성을 지적하며 그것이 오히려 독이 될 것을 우려해 강하게 반대했다. 이에 맞서 위원장은 임시대의원 대회를 소집하여 합의안 추인을 보다 큰 단위에서 검토하며 그 정당성을 찾고자 했다. 그러나 지난 7월 23일 개최된 임시대의원대회에서도 이 안은 끝내 부결되고 말았으며, 약속대로 민주노총 지도부는 전격적으로 사퇴하는 길을 택하였다. 

결론적으로 민주노총까지 참여하는 위기대응을 위한 포괄적 사회협약의 체결은 현 정부에서 실패하고 만 것이다. 무엇보다 코로나 위기의 한 가운데에서 제1노총의 리더십은 큰 타격을 받았다. 민주노총이 심한 진통을 겪은 것은 과거 1998년 2월 협약 체결 이후 발생한 내적 갈등의 트라우마가 계속 작동해 오고 있기 때문이라고 해석된다. 연말의 위원장 선거를 앞두고 이 합의가 과도하게 ’정치적’으로 해석된 측면도 있고, 여전히 현 정부 아니 한국 자본주의 체제 하에서의 국가권력에 대한 민주노총 내부 구성원들의 불신이 재차 확인된 것이기도 하다. 사회적 대화를 통해서 영향논리를 극대화시키고 조합원이 아니더라도 현재 일자리를 상실하고 있는 노동자들을 위한 방어막을 형성시키겠다는 집행부의 시도가 성원논리의 장벽을 넘지 못한 것이라고 볼 수도 있다. 특히 민주노총 내에 존재하는 리더십에 대한 강한 견제 메카니즘이 이번에도 작동했고, 리더십은 충분한 소통역량을 발휘하며 반대파들의 우려와 비판을 온전히 제어하지 못하고 말았다. 


향후 과제와 전망 

포스트 코로나 사회, 즉 코로나 위기를 극복하는 과정에서 요구되는 수단들을 도입해 가면서 새로이 형성되어질 사회경제적 질서는 새로운 사회적 계약(new social contract)을 필요로 할 정도로 획기적인 변화들을 필요로 한다. 사회적 대화와 사회협약을 통해 새로운 계약을 이루고 이후에 그것을 충실히 이행해 가는 모양새를 취할 경우 경제사회적 혼란과 갈등도 줄일 수 있고, 보다 신속하고 응집력 있게 우리에게 요구되는 전환을 이룰 수 있다. 이번에 한국에서 시도된 합의는 그 자체로 의미가 있으며, 이러한 전환 거버넌스의 필요에 부응하기 위한 노력이었다. 

비록 민주노총까지 합의하는 데에는 실패하였으나 일단 경사노위의 주축을 이루는 멤버들로 구성된 노사정 대표들은 이번에 개혁방안에 합의를 거둔 셈이다. 완전체 사회협약으로서의 의미는 달성하지 못했으나, 해당 정책방안들을 놓고 전개한 논의 과정 및 그 결과는 향후 한국 사회에 의미 있게 활용될 수 있다. 특히 정부가 해당 합의안들에서 맡아 갈 역할이 크기 때문에, 현 정부로서는 그러한 방향의 정책적 입안을 지속해서 심화시켜갈 것으로 보여진다. 필요시 경사노위에서 합의안의 의결이 이루어질 수도 있다. 다만, 사회적 대화나 사회협약 자체가 단지 내용적 의미만이 아니라 형식적, 상징적 차원에서의 의미도 크다. 그러한 큰 상징자원까지는 획득하지 못했기 때문에, 정부가 정책을 추진함에 있어 받을 수 있는 보다 큰 힘과 사회적 지지를 확보하지는 못하고 말았다. 

이번에 고용안정을 위주로 한 사회적 합의도출에 실패한 이후 정부는 ‘한국판 뉴딜‘ 방안을 정부 주도로 발표했다. 그 핵심은 고용안정의 강화와 함께 디지털 뉴딜, 그린 뉴딜 등으로 요약된다. 즉, 한국의 산업경제기반에 디지털 기제들을 적극 강화하고 또 기후환경 변화에 미래지향적으로 부응하는 산업정책을 펴면서 그것을 매개로 새로운 일자리를 대거(약 190만개) 창출해 낸다는 취지다. 이렇게 거대한 전환의 행보가 일단은 정부 주도로 본격화되기 시작했다. 그것으로 끝이 아니다. 

향후 일하는 방식의 변화와 일자리 지키기, 일자리 안전망의 강화와 새로운 일자리 창출 등 전면적으로 벌어질 개혁의 과정에서 경제사회 주체들은 중요한 갈등과 이견들이 표출될 수 있는 고통의 관문들을 하나하나 통과해 가야 한다. 향후 이러한 거대한 전환의 과정이 노동시장의 어디를 지나든 ‘합의적 개혁’과 ‘적절한 보호’의 원리가 충분히 작동해 주어 개혁 과정에서 노동자들이 소외되지 않도록 해야 할 것이다. 올해 말 선거를 거쳐 민주노총의 새로운 집행부가 들어서기 전까지 아마도(이번 합의 시도에서 정리한 대로) 일단 경사노위를 중심으로 논의를 이어가야 할 것으로 보여진다. 비록 이번 원포인트 사회적 대화가 합의도출에 실패함으로써 경사노위의 논의도 재차 힘이 빠지게 되지 않을까 우려스럽기도 하지만, 포스트 코로나 사회로의 민주적이고 효과적인 이행을 위한 논의를 생략할 수도 없고, 해서도 안 된다. 

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