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[NRC POLICY BRIEF] ISSUE 08. ‘규제비용관리제’ 실효성 높일 개선방안은 무엇인가?

  • 국가비전과 전략연구
  • 위원회 및 연구단
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[NRC POLICY BRIEF] ISSUE 08. ‘규제비용관리제’ 실효성 높일 개선방안은 무엇인가? 대표이미지
  • 연구자이민호 한국행정연구원 선임연구위원 외

핵심요약

  • 본 연구는 2016년 ‘규제비용관리제’를 전면적으로 도입한 이후 나타난 제도 운영의 성과와 한계점을 체계적으로 검토하 여 향후 규제비용관리제의 실효성을 높일 실천적 개선방안을 제안하는 데 목적이 있다.

주요내용


규제비용관리제의 향후 개선방향 및 추진과제

규제비용관리제 제도개선의 기본방향

먼저 제도개선의 기본방향과 관련해, 다섯 가지 제도운영의 원칙을 상정하였다.

첫째, 총량적 규제관리의 원칙이다. 규제개혁 발전단계에 따른 최종 단계로서, 개별 규제 단위에서의 접근이 아닌, 전체 정부규제를 아우르는 관리방안의 필요성을 강조한다. 총량적 규제관리는 꼭 양적인 측면에서만 접근되는 것은 아니며, 범정부적 규제운영 과정에서 총괄적인 접근을 통해 전반적인 정부규제의 수준을 개선하는데 목적을 둔다.

둘째, 규제비용 수준을 고려한 규제관리의 원칙이다. 과거에는 단위규제사무로, 현재는 규제법령의 조문을 기준으로 규제관리가 이루어지고 있으나, 규제에 따른 사회·경제적 영향수준을 반영한 비례적 규제관리의 필요성이 제기된다. 총량적 규제관리를 위해서는 개별 규제단위에 대한 명확한 파악이 요구되며, 규제관리의 단위 기준으로서 규제비용 수준에 따른 가중치의 고려가 적극적으로 이루어져야 할 것이다. 이를 통해 개별 규제 간의 비교가능성을 제고할 수 있다는 점에서 효율적인 규제관리를 도모할 수 있다. 

셋째, 규제비용의 완화 또는 증가 억제의 원칙이다. 규제비용관리는 기존에 비해 규제비용을 완화하거나 규제비용의 증가를 최소한으로 억제하는데 목적이 있으며, 객관적인 근거자료를 통한 규제비용의 절감수준을 제시할 필요가 있다. ‘또는’ 이라는 표현을 사용한 것은 규제비용부담의 절감방식이 기존규제의 폐지·완화나 신규규제의 신설·강화 억제를 통해 선택적으로 활용될 수 있음을 지적한다. 이상적으로는 기존 규제를 정비하는 동시에 신규규제의 도입을 억지하는 노력이 병행되어야 할 것이나, 현실적으로는 이러한 두 가지 방식에 대한 전략적인 선택을 통해 관리방식의 유연성을 할 필요성이 제기된다.

넷째, 수요자가 체감하는 규제비용부담 경감의 원칙이다. 규제비용관리제 자체가 과도한 규제부담에 대한 민간의 불만을 대응하기 위한 목적에서 제기되었다는 점에서, 단순한 통계수치보다 수요자가 체감할 수 있는 방식의 소통과 이해가 강조될 필요가 있다. 이를 위해 규제비용관리의 실질적 효과를 체감할 수 있는 적정한 대상범위의 설정과 성과 제시가 규제비용관리제를 통해 구현되어야 할 것이다.

다섯째, 규제기관의 차별성과 상호경쟁에 기반한 자율적 규제관리의 원칙이다. 총괄기관으로서 규제조정실의 역할이 요구되나, 규제비용관리제의 성과는 개별 규제기관의 제도 수용도에 의해 결정되며, 기관의 자율적인 규제관리 촉진을 위해 개별 기관의 차별성을 고려한 맞춤형 규제비용관리 기준을 제시할 필요가 있다. 또한 기관의 차별성을 고려하되, 규제기관 간의 비용관리 성과에 대한 상호경쟁을 통해 자율적 비용관리의 성과수준을 제고할 수 있는 다양한 환류장치의 개발이 강조된다.


중장기 제도 개선방향의 대안적 검토

다음에서는 제도개선의 기본원칙과 환경요인의 고려를 바탕으로, 향후 중장기 제도개선방향을 검토한다. 이와 관련해, 규제비용관리제 제도설계의 기본적 특성을 좌우하는 핵심 변수로서 비용관리의 대상범위와 관리방식, 관리수준에 대한 세 가지 측면을 고려할 수 있다. 규제비용관리제를 어떻게 운영할 것인지에 대한 기본방향은, ①대상범위 설정(포괄적-제한적)과 ②관리방식(in-out 연계 – in-out 무관), ③관리수준(최대감축– 최소증가)의 세 가지 기준을 바탕으로, 다음과 같이 8가지 대안적 유형으로 구분하여 살펴볼 수 있을 것이다.

먼저 살펴보아야 할 부분은, 현행 규제비용관리제의 설계 및 운영 상황이 괴리되고 있다는 점이다. 현행 규제비용관리제의 제도설계 내용을 살펴보면, 대안①과 같이, 대상범위의 포괄적 설정, 상쇄방식을 통한 긴밀한 연계, 그리고 규제신설·강화의 억제를 통한 최소 증가의 특징을 보이고 있다. 포괄적 대상범위의 특징과 관련해, 훈령 제2조 제1항에서 생명·안전 등의 확보를 위해 특히 필요한 경우를 제외하고는 모든 규제를 적용대상으로 하고 있으며, 제3항의 적용제외 규정을 통해 원칙적 적용과 예외적 적용제외 방식을 채택하고 있다. IN-OUT 규제 간의 긴밀한 연계와 관련해서는, 규제신설·강화에 따른 규제순비용 증가에 상응하는 수준의 기존규제 정비를 요구함으로써, IN규제와 OUT규제에 대한 상쇄방식의 긴밀한 연계관리를 규정하고 있다. 규제비용의 최소증가와 관련해서는, 규제의 신설·강화를 최대한 억제함으로써 규제비용부담을 최소화할 것을 규제비용관리제 운영의 목적으로 설정하고 있음을 확인할 있다.

반면, 제도설계와 달리, 규제비용관리제의 실제 운영 상황을 살펴보면, 대상범위의 제한적 설정, IN규제와 OUT규제 간 연계 미흡, 그리고 기존규제 정비를 통한 규제비용의 최대감축의 특징을 보이고 있다. 먼저 제한적 대상범위의 특징과 관련해, 현행 제도운영 과정에서 적용제외 규정의 모호성으로 인해 실제로 규제비용관리 대상에서 적용이 제외되는 경우가 많으며, 정량적 비용분석이 이루어지지 못한 경우도 규제 비용관리 결과에서 누락되고 있다. 의원발의입법에 따른 규제도입에 대해서 규제비용관리제가 적용되지 못하는 부분도 이러한 제한적 대상범위 설정의 원인이 되고 있다. IN-OUT 규제 간 연계 미흡과 관련해, 실제로는 규제의 신설·강화와 기존규제 정비가 별개로 진행되며, 규제비용 상쇄 여부가 추가적인 신규규제 도입 가능성에 특별한 영향을 미치지 못한다는 점을 지적할 수 있다. 규제비용의 증분을 상쇄하기 위한 목적에서 차별적인 규제정비가 이루어진다기보다는, 기존에 진행된 규제정비 결과를 추가적으로 분석하여 형식적으로 규제비용의 상쇄를 달성하는데 그치고 있는 상황이다. 규제비용의 최대감축의 특징과 관련해, 명시적으로 규제 신설·강화에 대한 억제를 규정하고 있는 것에 비해, 실제적으로는 기존규제 정비를 통한

비용절감의 성과를 강조하고 있다. 신규규제 도입 억제를 통한 규제비용증가의 최소화보다는, 규제비용 증분 대비 100% 이상의 추가적인 규제비용 감축실적을 중심으로 규제비용관리제의 성과를 강조하고, 이러한 기준에서 평가제도 등이 운영되고 있다.

결과적으로, 현행 규제비용관리제의 제도설계와 제도운영이 상당히 괴리되고 있음을 확인할 수 있으며, 현 상황의 진단을 토대로 향후 규제비용관리제의 제도개선방향을 검토할 필요가 있다. 앞선 제도개선대안의 유형별 구분을 토대로, 다음과 같이 규제비용관리제 제도개선 방향을 제안하고자 한다.

먼저, 향후 규제비용관리제 제도개선의 중장기 방향에 대한 부분이다. 앞서 제시된 규제대안의 유형 가운데 규범적 측면에서는 대안③에 따른 제도개선을 지향할 수 있으나, 이상적인 목표라고 할 것이다. 대안 ③에 따른 제도개선은 향후 우리 사회에서 정부역할에 대한 인식수준의 변화와 함께, 규제관리 역량 및 시스템의 발전 정도에 따라 장기적으로 검토할 수 있는 방향성으로 이해하는 것이 적절할 것이다. 

현행 제도운영의 상황에서는 중장기적으로 대안②에서 대안①로 이동하거나, 대안②에서 대안④로 이동한 이후 최종적으로 대안③에 따른 규제비용관리제 발전경로를 설정할 수 있을 것이다. 제도개선의 중장기적 방향으로 대안①과 대안④에 대한 비교가 필요하며, 우리의 규제개혁 추진체계나 제도운영여건 등을 고려할 때, 대안①을 중장기 제도개선방향으로 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 대안①의 경우, 현행 규제비용관리제 도입의 기본 방향이라는 점에서, 관련 제도 규정을 전면적으로 개편할 필요 없이 기존의 제도설계 방향을 현실적으로 구현하기 위한 하위제도의 추가·개선으로 가능하다는 장점이 있다.

또한 규제담당 공무원들의 이해나 수용도 제고에도 용이하다는 점에서 단기적인 제도개선의 성과를 달성하는데도 유리하다. 상대적으로 대안④의 경우, 현실성과 무관하게 일부 규제에 대한 제한적 관리에 대한 부정적 의견이 제기되며, 기존규제 정비를 통한 규제비용의 추가적 절감 부담으로 인해, 신설·강화 규제에 대한 규제비용 증분의 검토가 누락되거나 우회입법 등을 통해 회피될 우려가 제기된다.

이러한 이유에서 중장기적으로 대안①에 따른 제도개선 방향을 설정할 필요가 있다. 대안①이 현행 규제비용관리제 제도설계의 기본방향과 동일하다는 점에서 명시적인 제도개선의 불필요성을 지적할 수도

있을 것이다. 그러나 현행 규제비용관리제 관련 규정은 원칙적 수준에서 규정되고 있으며, 원칙적인 방향

성에서는 현행 제도와 동일하더라도 이러한 방향성을 구현할 수 있는 구체적인 제도설계의 필요성을 감안하면 현행 제도개선의 목표로서 의미를 가진다. 결국, 중장기적 제도개선의 방향성으로 규제비용관리의 원칙적 접근 강화를 상정할 수 있다. 물론 중장기적으로 규제비용 경감을 통한 경제활성화나 국민불편 감소의 정책적 목적이 강조된다면, 규제비용관리 대상범위를 확장하기보다 대안④와 같이 규제비용 절감을 최대화하는 제도개선방향에 대해서도 배제할 수 없을 것이다.

다음으로, 중장기 제도개선 방향에 대응하는 단기적 방향을 모색할 필요가 있다. 대안①이 현행 규제비용관리제의 제도설계 방향과 동일하다고 하더라도, 현실적 제도운영의 괴리를 고려할 때, 중장기 개선방향에 대응하는 단기적 방향 설정을 통해 제도개선을 추진해야 할 것이다. 현행 제도운영 상황인 대안②에서 대안①로 이동하기 위해서는 중간 단계로 대안⑤ 또는 대안⑥으로의 단기적 개선을 모색할 수 있을 것이다. 그러나 이 가운데 단기적 제도개선 방향으로 대안⑤를 설정하는 것이 바람직할 것으로 판단되며, 우선적으로 IN규제와 OUT규제 간의 긴밀한 연계를 통해 규제비용의 최소증가 목표를 현실적으로 달성하는데 초점을 맞출 필요가 있다.

결과적으로, 대안②→⑤→①→③으로 규제비용관리제의 발전경로를 설정할 수 있으며, 단기적으로 IN규제와 OUT규제 간의 연계를 긴밀하게 하고, 규제비용의 최소증가 목표를 효율적으로 달성하기 위한 현실적 제도개선 방안으로서 규제비용관리제 2.0을 제안할 수 있을 것이다.


정책제언의 전략적 추진방안

규제비용관리제의 운영성과에 영향을 미치는 조절요인으로서 정부역할에 대한 인식수준 및 글로벌 규제정책환경의 변화, 전통적 규제방식의 변화 등을 제시하였다. 이와 관련해, 최근 코로나19 팬데믹의 지속은 사회적 안전관리와 관련한 정부의 주도적이고 적극적인 역할을 주문하고 있으며, 이러한 상황에서 규제비용관리제의 운영 성과는 제약을 받을 수 밖에 없다. 미국의 바이든 정부가 들어서면서 기존의 규제비용관리제를 철회하였으며, 규제비용관리제 운영 경험의 확산에 따른 비판적 문제제기도 확대되고 있다는 점 역시 제도운영에 부정적인 측면이 크다. 신기술·신산업 분야의 규제혁신과 관련해, 기존규제의 정비도 중요하게 요구되지만, 새로운 신기술·신산업 분야에 대해 원활한 사업 수행을 촉진할 수 있도록 규제도입이 필요한 상황도 파악된다. 이러한 전반적인 제도운영의 상황들이 규제비용관리제 운영에 따른 성과수준에 긍정적으로 작용하고 있지는 않은 것으로 판단된다.

규제비용관리제 운영과 관련한 조절요인의 부정적 측면은, 규제비용관리제 제도설계의 탄력성 및 유연성을 제고할 필요성에 대해 제기한다. 원칙적인 차원에서 규제비용관리제의 기본모형으로 현실에서 제도를 운영하기에는 많은 한계들이 작용할 것임을 의미한다. 제도운영의 구체성과 함께, 다양한 상황에 대한 유연한 대응방안을 고려한 제도설계의 필요성이 제기된다. 이러한 상황에서 규제비용관리제 도입의 취지 및 기본적인 제도설계의 유지에도 불구하고, 관련 이해관계자들의 동의와 지지를 적극적으로 확보하기 위한 전략적 제도개선 방안을 모색할 필요가 있다. 특히 현행 규제비용관리제가 기업에 대한 규제비용으로 관리대상이 한정되고 있는 부분은, 경제활성화를 위한 국민적 동의에도 불구하고, 규제비용관리제에 대한긍정적 인식을 확산하기에 걸림돌로 작용할 여지가 크다. 규제비용관리제의 강화가 필요한 정부규제의 도입을 위축시킨다는 부정적 평가를 불식시키기 위한 목적에서, 규제비용관리제의 적용제외 대상에 대한 전략적 관리가 필요하며, 비용상쇄 원칙에 대해 유연하면서도 실효성 있는 비용관리 방안을 모색해야 할 것이다.

마지막으로 규제비용관리제라는 명칭에 대해서도 전략적인 수정방안을 고민할 필요가 있다. 제도운영의 실효성을 강조하면서도, 비용관리에 대한 반감을 완화할 수 있는 명칭으로의 변경을 모색할 필요가 있다.


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