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주요내용

미래 세대 위한 3대 개혁의 필요성

윤두섭 경제·인문사회연구회 국가전략연구센터 부소장(이하 윤두섭)

저출생·고령화 문제는 경제활동인구가 줄어들어 생기는 재정 부담뿐 아니라 노동인구 감소 문제, 인구문제가 갖는 지방 소멸에 이르기까지 그 범위가 넓다. 대한민국의 지속가능성을 보장하기 위한 다양한 대책 중 3대 개혁의 중요성을 제기하게 된 이유와 배경은 무엇이라고 보나.

박진 KDI국제정책대학원 교수(이하 박진) 

저출생, 고령화, 저성장은 우리 사회의 도전적 문제라 할 수 있다. 이와 관련해 연금, 보육, 정년 등 대응해야 할 사안이 상당히 많다. 우선 연금개혁을 통해 지속가능성을 확보하겠다는 것이 정부의 의도라고 생각한다. 우리의 경제성장률을 다시 끌어올리자면 투입에 의한 성장은 이제 거의 불가능한 시대가 됐고, 앞으로 총요소생산성(Total FactorProductivity, 노동생산성뿐 아니라 근로자의 업무 능력·자본투자금액·기술도 등을 복합적으로 반영한 생산 효율성 수치)에 의한 성장이 유일한 우리의 성장 소스가 될 것이다. 이를 위해 노동과 교육 분야의 개혁이 불가피하다.어떻게 하면 우리 인적자원의 생산성을 높이고, 이를 효율적으로 활용할 것인가 하는 점이 바로 교육개혁이고 노동개혁이다. 그런 점에서 지금 우리는 이 3대 개혁을 추진하지 않으면 안 되는 상황에 와 있다고 본다

심윤희 매일경제신문 논설위원(이하 심윤희) 

윤석열 대통령이 내세운 공약의 여러 가지 개혁 중 노동·교육·연금 3대 개혁에 집중하기로 한 것은 이들 분야에 미래 세대의 운명이 달렸기 때문인 것으로 해석된다. 더 이상 미루다가는 미래 세대가 위기에 처할 수 있고, 대한민국이 지속가능하지 않다는 절박함이 작용했다고 생각한다. 이 3대 분야는 대한민국이 직면한 저출생 문제와도 맞닿아 있기 때문에 이런 낡은 제도를 뜯어고치지 않으면 나아가기 힘들다고 판단하고 있지 않나 싶다. 노동 분야는 근로시간제의 경우 70년째 유지되고 있고, 호봉제·노동수당 등의 문제는 4차 산업혁명 시대가 요구하는 노동 수요와는 맞지 않다고 판단하는 것 같다. 연금개혁은 정말 발등의 불이고 국민연금 재정을 추계할 때마다 고갈 시기가 앞당겨지는 것으로 나타난다. 미래 세대가 태어날 때부터 재앙을 떠안는 것은 심각한 문제라는 점에서 개혁은 불가피하다. 교육개혁의 경우 유보통합, 사교육비 급등, 디지털 시대의 교육 방향 등을 다뤄보자는 것인데, 그 내용과 범위가 방대해서 뚜렷하게 잡히는 것이 없는 데다 1호 개혁 방안이 보이지 않는다는 점이 아쉽게 다가온다.

이주현 기획재정부 경제구조개혁총괄과 부이사관(이하 이주현) 

3대 개혁의 필요성을 잠재성장률과 관련해 말씀드리고 싶다. 우리의 잠재성장률은 지속해서 하락하여 1990년대 초반 8~9%에서 최근 2~3%대로 하락한 상태다. 우리 경제의 잠재성장률이 낮아지고 있는 주요 원인으로는 저출생, 고령화로 인한 인구 감소를 꼽을 수 있다. 이는 연금개혁을 추진해야 하는 주요 배경이 되고 있다. 2022년 IMD(스위스 국제경영개발대학원) 국가경쟁력 평가를 보면 우리나라의 전체 경쟁력은 20위권 후반이다. 그에 비해 노동시장 효율성이나 대학교육 경쟁력은 40위권 후반에 머물고 있어 교육 및 노동 개혁은 미룰 수 없는 과제가 되고 있다. 이러한 인식하에 정부는 3대 개혁을 핵심 국정과제로 추진하고 있다.

개혁 의지와 방향성, 기존 정부와 차별화

윤두섭 

3대 개혁 과제가 새로운 흐름이라기보다는 최근 그 필요성이 다시 부각된 것으로 보인다. 앞서 추진한 개혁과 비교해, 최근 강조하는 개혁의 초점과 범위가 어떻게 다르며, 이전의 개혁과는 어떻게 연계되어 있다고 보나.

박진 

지금까지 국민연금 개혁은 주로 덜 받는 데 초점이 맞춰졌지만, 이번에는 더 내는 데 초점을 맞추고 있다는 점에서 차이가 있다. 교육개혁의 경우 그동안 사교육 축소, 공교육 강화, 대학입시 공정성 강화 등 다양한 개혁을 추진했다. 이번 개혁의 핵심은 두 가지다. 하나는 수요자 중심성을 강조하고 있다는 점이다. 중앙의 교육부가 공급자를 상대로 한 개혁에 나서기보다 수요자에 초점을 맞춰 개혁을 추진한다는 점은 바람직한 방향이라고 본다. 또한 지방의 자율성, 학교 단위의 자율성을 확대하는 방향도 긍정적으로 보고 있다. 이주호 교육부 장관의 의지도 강해 기대하게 한다. 노동개혁은 과거에 비해 법 개정 중심으로 가기보다 집행에 초점을 맞추고 있다. 노조 투명성을 강화한다든지 노동 현장의 불법 요소를 제거한다든지 과거의 불법적인 관행을 개선하려는 노력은 평가할 만하다. 그다음 단계의 개혁 방향은 아직 명확하지 않은 것 같지만 지켜볼 만한 사안이라고 생각한다.

심윤희

연금개혁 핵심은 더 내고 덜 받는 구조로 바꿔야 한다는 것이다. 이를 위해 보험요율과 소득대체율, 연금 수령 시기 조정 등이 불가피하다. 문재인 정부에서도 연금 고갈 시기가 앞당겨진다고 해서 재정 추계를 하고 개혁을 추진했는데 성공하지 못했다. 현 정부도 비슷한 문제에 봉착해 있다는 생각이 든다. 결국 정부가 총대를 메야 한다. 노동개혁은 정권 철학에 따라 개혁 방향이 많이 바뀌어왔다. 일자리를 창출해 경제를 견인한다는 방향성은 같았지만, 가치를 어디에 두느냐 하는 점에서 차이가 있다. 이전 정부는 노동 존중, 비정규직 철폐 등에 초점을 맞춰왔다면 현 정부는 노동시장 유연화, 노사 법치 확립 등에 무게를 싣고 있다. 교육도 마찬가지다. 디지털 시대에 맞는 인재 양성이나 실용적 면도 중요하지만 확고한 교육철학을 바탕으로 큰 방향을 설정해서 비전을 보여줬으면 한다.

이주현

2023년을 구조개혁의 원년으로 삼고 부처별 개혁안을 마련하는 계획을 갖고 있다. 노동개혁에 대해서는 노동시장을 유연하게 만들고 노사관계의 공정성을 확립하기 위한 방향으로 개혁을 추진하고 있다. 최근 근로시간 개편안의 경우 입법예고를 거쳐 의견을 수렴 중이다. 지난 2월 상생임금위원회를 출범해 임금체계 개편이나 노동시장 이중구조 개선에 관한 내용을 논의하고 있다. 노동개혁은 국민 모두의 삶과 연결된 만큼 국민 공감대 형성과 사회적 타협을 전제로 추진해야 한다는 점을 정부도 인지하고 있다.

수요자 중심형, 지방의 자율성 강화가 교육개혁의 큰 방향이다. 변화하는 기술과 인력 수요에 대응해 국가경쟁력을 확보하고 지역균형발전을 이루는 데 중점을 둘 계획이다. 정부는 지난 1월, 4대 분야 10대 과제를 마련해 행정 조치 중심으로 대학 규제 혁파나 지역 중심 대학 지원체계를 확립하고 있다. 연금개혁은 연금제도의 지속가능성을 보장하고 소득 보장 강화에 개혁 초점을 두고 있다. 정부는 철저한 재정 계산과 과학적 조사 및 연구를 토대로 오는 10월까지 종합운영계획안을 국회에 제출할 예정이다.

개혁 성공, 국민 참여와 신뢰 형성에 달렸다

윤두섭 

과거 여러 차례 개혁에 대한 논의가 있었음에도 획기적인 개혁이었다기엔 부족했다는 시각이 존재한다. 왜 지금까지 개혁이 제대로 이뤄지지 않았다고 보는지 궁금하다.

박진 

개혁이 어려운 이유는 세 가지 측면에서 살펴볼 수 있다. 하나는 정치 리더십이다. 정치는 덕을 보는 장사가 아니다. 마키아벨리는 『군주론』에서 “개혁으로 손해를 보는 사람은 똘똘 뭉쳐 저항하지만, 덕을 보는 사람은 미온적인 지지를 보내는 법”이라고 했다. 개혁을 위해서 단기적인 정치적 손실을 감수하고 역사적 소명을 가진 사람이 필요한 이유다. 현 대통령은 그런 생각을 갖고 시작하셨기를 바란다. 두 번째는 개혁 주체의 문제다. 개혁은 스스로 할 수 없다. 따라서 개혁을 주무부처에 맡겨서는 안 된다. 그나마 개혁했다고 생각되는 사례는 대부분 주무부처에서 조금 떨어져 있는 독립적인 개혁 추진 주체가 있었다. 현재 3대 개혁 추진 주체는 대부분 주무부처다. 아직은 주무부처가 대통령의 뜻을 잘 따라가는 구조로 되어 있지만, 시간이 갈수록 동력이 약화되기 마련이다. 세 번째는 개혁의 동반자다. 실제로는 개혁으로 피해를 보는 계층이다. 이들을 개혁에 동참시켜 갈등을 해소하는 것이 남은 과제다. 지금까지 개혁이 이뤄지지 않은 것은 이러한 세 가지 측면이 충족되지 않았기 때문이라고 본다.

윤두섭 

정부 입장에서 앞으로의 개혁은 어떤 방식으로 추진해야 하고, 난관을 극복하려면 무엇이 필요하다고 보나.

이주현 

최근 프랑스 연금개혁 사례에서 볼 수 있듯이 구조개혁은 국민 호응을 얻기 힘들고 다루기 힘든 과제다. 박진 교수님 말씀 중 개혁의 동반자와 관련해서 말씀드리고 싶다. 개혁 과제는 노사나 고령자, 청년 등 다양한 이해관계자가 얽혀 있고 사회적 파급력도 크기 때문에 매우 섬세한 정책 설계와 과정 관리가 필요하다. 무엇보다 과정이 잘못되면 감정적인 반대만이 남아 이성적인 논의가 불가능하다는 걸 정부도 인식하고 있다. 정부는 앞으로 3대 개혁이 국민의 참여와 신뢰를 바탕으로 추진될 수 있도록 대화에 적극적으로 나설 방침이다. 이를 통해 이해관계자들과 이견을 조율하며 국민적 공감대를 형성해나갈 계획이다. 관계 부처, 기관과 함께 세미나, 포럼, 현장 방문 등 다양한 방식으로 의견수렴 기회를 마련하도록 하겠다.

윤두섭 

3대 개혁이 잘 이뤄지기 위해서는 무엇이 필요하며 현재 개혁의 쟁점은 무엇이라고 생각하는지 말씀해 달라.

심윤희 

가장 중요한 건 여론이다. 부정적 여론이 들끓으면 개혁이 좌초한다는 걸 우리 모두 여러 차례 목도한 바 있다. 국민의 공감대를 끌어내려면 첫째, 정책이 정교해야 한다. 최근 고용노동부의 사례를 보면 근로시간 개편 핵심이 한 번에 몰아서 일하고 몰아서 쉰다는 게 뼈대지만 몰아서 쉬는 게 과연 가능할지 의구심을 갖는 사람들이 많다. 이처럼 정교하지 못한 정책이 부정적인 여론을 만들었고, 여전히 수습되지 않고 있다. 둘째, 경청, 숙의 등 공론화 과정을 거쳐야 한다. 사전 의견수렴이나 공론화 과정없이 추진할 때 어떤 반발에 부딪치는지 보여주는 사례를 되새겨야 한다. 마지막으로 명확한 메시지 관리가 중요하다. 근로시간 유연화의 취지는 좋지만 메시지가 정확하게 전달되지 않으면 좋은 취지는 다 묻혀버리는 결과를 초래한다.

사회적 합의와 조정 위해 소통 힘써야

윤두섭 

3대 개혁은 경제적·사회적·정치적 측면에서 의의가 크고 요구되는 방향성도 다양하다. 개혁 국면을 성공적으로 이끌기 위해 가장 중요하게 고려해야 할 점은 무엇이고, 어떻게 협력할 수 있는지 고견을 부탁드린다.

박진 

가장 중요한 것은 사실 확인이다. 개혁을 반대하는 사람이나 찬성하는 사람이나 같은 사실을 두고 논의해야 합의가 가능하다. 하지만 전문가 의견도 이념에 따라 갈리는 경우가 있다. 이는 전문가 집단의 위기를 방증하는 사례다. 전문가 집단은 이념과 무관하게 사실관계를 확인해줘야 한다. 이번 개혁 추진 과정에서 연구계가 객관적이고 개방적인 자세로 그러한 역할을 해주길 기대한다. 두 번째는 대안 마련이다. 다양한 대안을 개발하는 것도 연구계의 중요한 의무다. 끝으로 연구계에서 이념적 차이를 지닌 사람들이 모여 전문가 간 합의를 형성해보면 어떨까 하는 제안을 드리고 싶다. 사회적 합의 형성은 이해당사자의 이해 조정이라는 새로운 차원이 개입된다. 전문가가 합의했다고 해서 그것이 사회적 합의로 연결되리라는 보장도 없다. 하지만 최소한 학계가 도달할 수 있는 합의의 영역을 정치권과 이해당사자들에게 가이드라인으로 제시할 수 있어야 한다. 그러한 합의 형성 프로세스를 경험할 수 있도록 경제·인문사회연구회도 적극적인 역할을 해주면 좋겠다.

심윤희 

3대 개혁은 MZ세대뿐 아니라 모든 세대의 삶 자체를 바꾸는 커다란 변화를 가져오기 때문에 연구기관이 정책을 수립하는 과정에서 정책이 낳을 파장에 대해 좀 더 면밀하게 검토해야 하지 않나 싶다. 또한 정부와 연구기관 이 충분히 소통하면서 정책을 조율하고 일관된 의견을 내는 것도 중요하다. 대통령과 중앙부처 간에도 일관된 메시지를 내도록 하고, 내부 혼선을 최소화하기 위해 정부와 국책연구기관 간 개혁의 뼈대를 정교하게 만들어 설명해야 한다. 그러려면 소통이 무엇보다 중요하다. 핵심적인 난제에 도달하기도 전에 벌써 힘을 잃으면 더 나아가기 힘들다. 정부와 연구기관 간 협력 네트워크를 구축해 해법을 찾고 속도감 있게 대처할 수 있도록 해야 한다. 그 과정에서 언론과 적극적인 소통을 통해 여론을 예측하고 정책에 대한 피드백을 받아보는 것도 필요하다.

이주현 

과거 사례를 보면 구조개혁의 성패는 사회적 합의에 달렸다. 그런 점에서 연구계나 언론의 역할이 굉장히 중요하다고 생각한다. 학계는 우리 사회에 대한 정확한 진단을 제공해준다는 점에서 의미가 크다. 이와 함께 정부 개혁 과제에 대해 제언을 충실히 해주는 데 그 역할이 있다고 생각한다. 정책은 언론이라는 바다에 떠 있는 배와 같다고 정부는 인식하고 있다. 그런 점에서 언론이 국민 여론을 수렴하고 공감대를 형성하는 데 중요한 역할을 해줄 것으로 기대한다. 정부는 연구기관과 함께 국민적 공감대 형성을 바탕으로 구체적인 실행방안을 마련하고 일관된 목소리, 흔들리지 않는 메시지를 내며 개혁을 추진해 나가겠다. 마지막으로 구조개혁은 내용도 중요하지만, 과정 관리가 무엇보다 중요하다. 구조개혁 과정에서 국민의 우려를 해소하고 변화와 혁신에 대한 지지를 확보할 수 있는 실행방안을 제안해주시면 충실히 반영해나가도록 하겠다.

성공적 개혁 추진 위한 국책연구기관의 역할

윤두섭 

경제·인문사회연구회에서는 3대 개혁을 성공적으로 수행하기 위해 지난 1월부터 3대 개혁 TF를 구성, 운영하고 있다. 이와 관련해 국책연구기관에 바라는 바가 있다면 제언 부탁드린다.

박진 

연구는 크게 자신이 원하는 연구와 해야 하는 연구가 있다. 연구자에게 자율성을 강조하면 자신이 원하는 연구 쪽으로 가게 된다. 그것이 사회에 꼭 필요한지는 다음 문제다. 이는 우리 출연연 전반의 위기라고 생각한다. 개인 연구의 독립성은 내용의 독립성으로 보장받는 것이 옳다. 의제 선정은 사회의 요구가 있는 분야에 집중하는 것이 필요하다. 그런 점에서 의제 선정 프로세스를 톱다운(Top-down)과 보텀업(Bottom-up)이 조화를 이루는 방향으로 구축할 필요가 있다. 연구기관 스스로 이 사회가 요구하는 의제가 무엇인지 끊임없이 묻고 찾아내는 노력이 필요하다.

이주현 

박진 교수님이 말씀하신 전문가 집단의 사실 확인과 관련한 내용을 인상적으로 들었다. 일하다 보면 정책 제언으로 가기 전에 사실관계에 대한 논의 자체가 진행되지 않는 경우가 많다. 전문가 합의가 이뤄지는 과정이 정책 실행에 드는 많은 시간과 비용을 줄일 수 있다는 점에서 주요 의제마다 전문가 합의가 잘 이뤄지면 좋겠다.

심윤희 

좋은 연구가 많은데, 잘 전달이 안 되고 쓰임이 많지 않은 것 같다는 생각이 들 때가 종종 있다. 중복되는 주제도 많다. 일단 연구 결과에 대해 많은 사람이 공유할 수 있는 방안을 찾아보고, 다양성 차원에서 다양한 주제의 연구를 수행하면 좋지 않을까 생각한다.