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[NRC POLICY BRIEF] ISSUE 05. 문제해결형 국정운영시스템, 어떻게 혁신할 것인가?

  • 국가비전과 전략연구
  • 위원회 및 연구단
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[NRC POLICY BRIEF] ISSUE 05. 문제해결형 국정운영시스템, 어떻게 혁신할 것인가? 대표이미지
  • 연구자이광희 한국행정연구원 선임연구위원 외

핵심요약

  • 정치적 민주주의 성숙도가 높아지면서 정부의 기존 역할과 정책기획-집행 의사결정 방식의 변화가 요구된다. 중앙집권 적이고 대통령비서실 중심의 정책조정을 벗어나 사회적 환경변화를 반영하는 국정운영시스템 및 정책조정 제도 마련이 시급하다.

주요내용


연구필요성

최근 저출산·고령화, 저성장, 양극화, 기후변화, 디지털 및 그린 전환, 코로나19 팬데믹 등 다양한 국가적 난제(wicked issues)가 국정 현안으로 빈번하게 등장하고 있으며, 관련 부처 간 긴밀한 협력과 조율이 요구된다. 발전국가 시기 형성된 대통령과 대통령비서실 주도의 국정운영시스템이 고착화되어 현재까지도 경직된 피라미드식 체계로 운영됨으로써 복잡한 국가 난제들을 해결하는 데 한계를 보이고 있다. 대통령비서실 중심의 국정운영시스템에서 각 수석이 관련 부처를 담당하게 되면서, 부처 간 갈등이 대통령비서실로 재현되며 부처 할거주의 또는 사일로(Silo) 현상이 지속되고 있다. 대통령비서실의 막강한 영향력 행사는 국무총리의 정책조정 역할을 약화시키고, 국무회의 등을 비롯한 다른 정책조정 기제의 기능을 유명무실화하고 있다. 국정 현안, 갈등 이슈에 대한 사회적 숙의 및 공론 시스템이 미흡하며, 대통령비서실 참모들의 기획과 아이디어에 의존하는 경향이 있다. 범정부 차원의 대응이 필요한 상황에서는 청와대 중심의 수직적인 구조를 탈피하고 문제해결을 위한 정책조정 체계 및 역량 구축을 위한 국정운영시스템 혁신 방안이 요구된다.


연구목적

본 연구의 주요 목적은 경직된 관료제 조직에 근간을 두고 있는 대통령비서실 중심의 국정운영시스템의 문제점을 진단하고 개선방안을 도출하는 데 있다. 국정운영시스템은 (1)행정부 차원의 국정운영시스템, (2)헌법상 권력분립 차원의 국정운영시스템, (3)영토적 권한 배분 차원의 국정운영시스템, 그리고 (4)국가와 시민사회 관계 차원의 국정운영시스템 등으로 구성된다. 본 연구는 행정부 차원의 국정운영시스템 혁신 방안에 방점을 두고 있다. 행정부 차원의 국정운영시스템은 ‘제왕적 대통령’ 논란에서 벗어나지 못하고 있으며, ‘청와대 정부’ 현상이 지속되어 개선이 시급하다. 구체적으로 본 연구에서는 대통령비서실의 구성과 운영 분석, 내각의 정책기획 및 조정시스템 분석, 국정운영시스템 국외 사례 비교 분석, 국정운영시스템 혁신 방안 등을 논의하고자 한다.


연구방법

연구목적을 달성하기 위해 문헌연구, 사례연구, 심층 인터뷰, 전문가 집담회(FGI) 등 다양한 연구 방법을 사용하였다. 기존 연구에서 주로 활용되는 문헌분석과 제도분석을 통해서는 블랙박스로 남아있는 국정운영 시스템의 작동방식과 효과성을 이해하기에는 한계가 있다. 따라서 본 연구는 역대 정부의 국정운영 참여자 13인과의 심층 인터뷰를 실시하였고, 그 결과를 토대로 다양한 정책조정기구의 실효성을 평가하고 개선방안을 제시하였다. 기존 연구에서 제시하지 못하는 현장감 있는 인터뷰 내용 등을 바탕으로 한 본 연구는 정책 시사점 도출뿐만 아니라 학술적으로도 가치 있는 연구라 생각한다.


소결 : 분석 및 인터뷰 결과 요약

정부 운영에서 정책조정은 항상 중요한 이슈이며, 그 중요성이 지속해서 증가하고 있다. 정책 갈등, 정책 중복, 정책 공백 등이 빈번하게 나타나는 상황에서 정책 조정은 필수가 되고 있다. 다원화된 사회로 변화하면서 사회 갈등이 증가하였고, 정책이 추구하는 가치들 사이의 대립으로 사회적 갈등이 정책갈등으로 표면화되고 있다. 오늘날 정부 부처가 담당하는 정책은 다양한 분야가 얽혀있는 복잡한 사안으로 정책중복이 나타나기도 한다. 기술발전, 새로운 사회적 이슈 등장으로 부처가 담당해야 할 기능 및 영역이 추가되는 과정에서 부처 관할권 다툼이 발생하며, 모두가 원하지 않는 영역에 대해서는 서로에게 미루어 정책 공백이 나타나고 있다. 제도 및 현황분석, 인터뷰 등을 종합하여 분석한 결과, 정책조정 실패 원인을 다음과 같이 파악하였다.

첫 번째 실패 원인은 수직적이고 공식화된 정책조정시스템 운영이라 할 수 있다. 우리나라 정책조정 시스템은 정책조정의 책임과 권한이 불명확하며, 공식회의에 과다 의존하는 문제가 있다. 그리고 위계화된 조정시스템은 비효율성을 초래한다.

두 번째 실패 원인으로 정책조정이 위계적이고 힘으로 좌우된다는 점을 들 수 있다. 구체적으로 장관들 사이에도 대통령의 신임, 예산권 등으로 인해 실세 장관이 존재하며, 이들이 과도한 영향력을 행사하고 있다. 정책조정은 절충과 타협이 필수이나, 행정부 내부에는 타협을 받아들이지 못하는 문화가 존재하고, 또한 정책조정 역량이 전반적으로 부족하다.

세 번째 원인은 정책조정을 위한 기획·예산·조직관리의 문제를 들 수 있다. 우선, 범정부적 기획 차원의 정책조정 기능이 부재하다. 부처가 개별적으로 정책을 추진하여 국가법정계획의 일관성이 부족하며 복잡성이 증가하고 있다. 기획재정부가 예산권을 독점하고 있으며, 부처뿐만 아니라 대통령도 가용할 수 있는 예산이 제한적이다. 조직적인 측면에서는 이해관계자라는 정치적인 이유로 부처가 쪼개지면서 정책조정에 어려움이 있다.

마지막으로 행정부 외부 요인에서 실패 원인을 논의할 수 있다. 정치권 개입이 부족하다는 견해와 정치권 개입이 과도하다는 견해가 있다. 정치권 개입이 미흡하다는 관점에서는 정책 과정 전반에 대표성을 부여받은 의회의 역할이 부족하고, 오히려 대통령비서실이 정책기획을 독점하고 있다는 문제를 제기하고 있다. 반대로 정치권 영향력이 정책조정에 혼란을 야기하였다고 보기도 한다. 특히, 전문가가 아닌 사람들이 정치를 담당하는 아웃사이더 폴릭틱스가 문제시되며, 언론, SNS 발달 등으로 정치권의 힘이 커지면서 인기영합적인 정책이 우선시되는 문제가 발생하고 있다.


결론 및 정책제언 : 국정운영시스템 혁신 방안

주요 방안별 장단점 비교

문헌조사, 심층 인터뷰, 전문가 포커스 그룹 인터뷰 등을 통해 제시된 방안을 정리하고, 각 방안의 장단점을 비교하였다.

대통령 역할 분담 | 제왕적 대통령이 국정운영에서 가장 큰 문제점으로 지적됨에 따라 우선 논의되는 방안은 대통령 역할 분담과 관련한 것이다. 대통령 권한 분산을 통해 청와대 정부에서 벗어나 국무위원 중심의 책임내각 정부로의 변화가 필요하며, 현재 옥상옥으로 군림하고 있는 대통령비서실은 본래의 참모 기능을 중심으로 축소 및 재조직화가 필요하다. 대통령은 자신의 국정철학이 담긴 대통령 의제와 대통령 권한이 필요한 국방, 외교, 안보 분야에 집중하고 총리가 일상적인 국정운영 및 부처 간 조정 등을 담당할 수 있도록 역할을 분담해야 한다. 그러기 위해서는 믿고 맡길 수 있도록 두터운 신뢰 관계가 있는 사람을 총리로 임명해야 한다. 그러나 개인적인 신뢰 관계는 변동 가능성이 있으며, 단임제로 1~2년 안에 정책을 추진해야 하는 대통령이 권한을 나눠줄 의지가 있는가의 문제가 있다.


대통령 역할 강화 | 대통령 권한 축소와 반대로 대통령의 역할을 강조하여 정책조정 기능을 재정립하는 방안도 논의되고 있다. 대통령제에서 정권의 핵심은 대통령이며, 국민이 대통령에게 위임한 권한을 국무총리에게 부여한다는 것은 민주주의 원칙에 위배 된다. 이 경우 국무총리는 대통령을 보좌하며, 의전 총리로서의 역할을 수행하게 된다. 대통령제하에서 대통령비서실 기능은 유지하되, 참모 기능에 집중토록 하고, 전문가인 장관에 적극적인 역할을 부여하여 책임장관제를 지향하여야 한다.

정책조정 시스템 | 위계적 시스템 측면에서 논의되는 방안은 3가지로 분류할 수 있다. 첫 번째는 대통령, 국무총리, 기재부 장관으로 구성된 3 Top System으로 운영되는 방안이 있다. 이는 부총리가 정책조정에서 역할을 수행하지 못하며 수직적 계층만 증가시켰다는 비판에서 부총리를 폐지할 필요가 있음을 반영한 방안이다. 사회부총리가 수행하던 기능은 총리와 중복됨에 따라 총리가 사회정책 분야를 포괄하여 조정하는 역할을 담당하고, 경제 분야는 기획재정부 장관이 담당하도록 하는 방안이다. 두 번째 방안 역시 3Top System이나 대통령, 국무총리, 경제부총리 체계이다. 경제문제는 전문성을 가진 사람들이 해결해야 하며, 현재까지 경제부총리의 역할 및 상징성이 인정된다는 점에서 경제부총리를 유지하는 방안이다. 기획재정부장관보다는 경제부총리가 다른 부처의 협조를 이끌어내기 수월하기 때문이다. 세 번째는 대통령, 현 시스템을 유지하는 방안이다. 대신 대통령, 국무총리, 경제부총리, 사회부총리의 역할이 구분될 필요가 있다. 총리의 경우 대통령 임무를 일부 분담하고, 두 부총리 사이의 갈등을 조정하는 역할이 필요하다. 더불어 총리는 특정 분야가 아니라 융복합적 사안을 조정하는 역할을 담당할 필요가 있다. 그러나 조정 사안이 늘어나면서 총리가 모두 담당하기에는 한계가 있으므로 2명의 부총리와 분담할 필요가 있다. 단, 사회부총리가 제기능을 하기 위한 조직 및 정책조정 기제가 확보되어야 한다. 한편, 범정부 차원에서 논의가 이루어지기 위해서는 수평적 시스템 강화도 필수적이다. 이를 위한 방안으로 총리·부총리협의회를 확대하고 기능을 강화하는 방안, 헌법 개정을 통해 총리·부총리위원회를 구성하는 방안 등이 논의될 수 있다. 또 다른 방안으로는 4~5명의 부총리를 두고 이질적인 사회정책을 조정하는 방안을 고려해 볼 수 있다.

장관의 정책조정 | 장관의 정책조정이 가능하기 위해서는 정부조직 개편 및 청와대와 부처 관계 재정립이 이루어져야 한다. 현재 시스템에서는 기획재정부가 예산을 독점하고 있어 개별 부처가 사업을 추진하기 어려우며, 기획재정부 장관이 다른 장관들보다 우위에 있는 것도 사실이다. 또 부처가 세분화되어 있어 각 부처의 입장만 내세워 조정이 어렵다. 따라서 조직개편을 통해 대립하는 정책을 다루는 부처를 통합하거나 기능을 재배분하여 부처 내에서 조정이 가능하게 할 필요가 있다. 큰 부처가 되면 장관의 역할이 중요해지고, 자연스럽게 차관과 역할 분담이 이루어져 결과적으로 국무회의의 실효성 증가로 연결될 수 있다. 그러나 부처 통합이 이루어지는 과정에서 갈등이 나타날 수 있으며, 화학적 통합이 이루어지기까지 시간이 걸리므로 신중한 접근이 필요하다. 현재, 대통령비서실은 장관과 대통령의 만남을 방해하는 역할을 하며, 대통령비서실이 부처의 현안을 보고하는 현상이 나타나고 있다. 따라서 대통령비서실은 참모 역할에 집중하고, 부처가 정책집행을 전담하여 장관의 책임성을 높이는 방향으로 개선되어야 한다. 장관에게 인사권을 보장하고, 장관을 지원할 수 있는 장관실을 설치하여 장관의 권한과 책임성을 강조할 필요가 있다. 대통령은 형식적인 회의 대신 필요에 따라 수시로 장관과 만나 사안에 대해 직접 질문하거나 토론할 기회를 가

져야 한다.

특임장관 및 미니부처 운영 | 코로나, 자연재해 등 긴급하고 중요한 사안에 대한 대응 필요가 생길 때 민첩하고 유연한 대응을 할 수 있는 정부를 구현하기 위해 특임장관 및 한시적 미니부처를 운영하는 방안이 논의될 수 있다. 과거 경험에서 정무장관, 무임소장관의 효과성이 크지 않은 것으로 나타났기 때문에 특임 장관이 성공하기 위해서는 대상과 목표가 명확해야 하며, 청와대와 직접 연결될 수 있는 수단 확보가 중요하다. 다만 임시장관이라는 지위로 인해 다른 부처의 협력을 이끌어내기 어려울 수 있으며, 현재 총리가 권한을 행사하지 못하는 상황에서 총리보다 낮은 장관이 제대로 역할을 할 수 있을 것인가에 대해 회의적인 시각이 있다. 대통령의 지원을 등에 업고 특임장관이 되는 경우 실세 장관이 되어 새로운 옥상옥으로 나타날 가능성도 크다. 우리나라는 조직법정주의로 행정조직의 신설 및 해체는 법으로 규정되어 있으며, 국회의 동의가 필요하다. 따라서 특임장관이 제대로 기능하기 위해서는 정부조직법 개정이 필요하다. 정부조직법 개정이 이루어지지 않는 경우, 대통령 직속 TF팀을 구성하는 등을 고려할 수 있으나 부처의 협조가 쉽지 않으며, 공무원 역시도 파견을 원하지 않을 수 있다.

정책조정협의체 운영 | 앞에서 정책조정기제 현황을 살펴보았듯 우리나라는 지나치게 공식회의가 많다. 이에 참석자가 중복되는 회의가 많고, 안건도 겹쳐 사안에 대한 심도 있는 논의가 이루어지지 못하고 있다. 따라서 공식적인 회의체는 대통령, 국무총리, 장관 등이 주재하는 회의를 하나씩 두고, 사안에 따라 관련 부처 및 정책조정권자를 중심으로 비정기적인 회의가 이루어질 수 있도록 하는 것이 중요하다. 비공식 회의는 토론이 활성화되며, 실질적인 협의가 이루어진다는 점에서 중요하다. 그리고 시급하고 심각한 사안에 대해서는 비공식 회의를 통해 빠르게 결정할 필요가 있다. 따라서 비공식 회의를 적극적으로 활용할 필요가 있다. 그러나 비공개 및 비공식 회의는 부패와 연관되어 국민의 인식이 부정적이며, 책임성 및 투명성 문제가 제기될 가능성이 있음을 유념해야 한다.


주요 개선방안

청와대 정부에서 국무위원 정부로 전환 | 청와대 정부에서 벗어나기 위해 대통령비서실의 부처 통제형 조직의 성격을 지닌 정책실을 폐지할 필요가 있으며, 대통령비서실은 대통령 의제를 기획하고 관리하는 이름으로 조직을 재조정할 필요가 있다. 수석비서관 대신 대통령 의제별로 위원회 조직을 활용하여 위원회의 실효성을 강화하면서 대통령비서실의 역할도 재정립할 수 있다. 책임장관제를 통해 정책집행에서 장관의 책임성을 명확히 하여야 한다. 이는 제도개선의 문제라기보다 관행이나 방침의 문제라고 할 수 있다. 현안이 있을 때 대통령과 장관이 수시로 만날 수 있는 논의할 수 있도록 하며, 장관이 주도적으로 정책을 추진해 나갈 수 있도록 대통령의 지지가 필요하다. 제도적으로는 인사권을 보장하고, 장관을 보좌하는 조직을 두도록 하는 방안이 있다. 불필요한 회의, 형식적 운영, 과다한 회의체 운영 등의 문제를 개선하기 위해서는 정책조정시스템을 효율적으로 정비해야 한다. 대표적으로 부총리제도를 폐지하고 부총리 주재 장관회의 폐지를 고려해 볼 수 있다. 대신 소위원회와 같은 형태로 관계 장관들이 수시로 모여 비공식적으로 협의해 나갈 수 있는 방식을 활성화할 필요가 있다. 경직된 정부에서 유연하고 민첩한(agile) 정부로 전환 | 대통령과 국무총리의 업무 분담이 필요하며, 현안을 적시에 조정할 수 있는 특임장관 및 전담 부처 운영을 고려해 볼 수 있다. 정책조정 책임성 강화를 위해 총리가 주관하는 정책조정시스템은 기존의 국정현안점검조정회의를 중심으로 하되 현안별로 정책조정을 위한 소위원회를 운영할 수 있도록 하며, 범정부 차원에서 정책조정을 총괄하는 시스템을 구축하여 운영할 필요가 있다. 책임과 권한을 명확히 하는 방안으로 정책조정 의제를 시급성과 중요도에 따라 분류하여 조정방식을 정할 수 있다.

분절된 정부에서 통합정부(Whole-of-Government)로 전환 | 핵심 행정부를 구성하고 통합적으로 운영하는 방안이 중요하다. 우리나라 정부조직에서 핵심 행정부 기능을 담당하는 곳은 대통령비서실, 국무조정실, 기획재정부(기획, 예산), 행정안전부(조직), 인사혁신처(인사), 문화체육관광부(국민소통) 등으로 분산되어 있어 국정운영의 효율성을 떨어트리고 있다. 따라서 해당 기능을 대통령 또는 국무총리 소속의 장관급 기관으로 재구성하는 방안이 요구된다. 핵심 행정부는 대통령을 개인적으로 보좌하는 비서실과 달리 대통령을 내각 차원에서 보좌하는 역할을 수행하여야 한다. 따라서 핵심 행정부 장관들은 대통령 및 총리 주재로 긴밀하게 협의하는 체계를 갖출 필요가 있다. 핵심 행정부 조직의 기관장들이 참여하고, 대통령비서실장, 국정기획실장이 참여하는 핵심 장관회의를 구성하는 방안을 검보해볼 수 있다. 정책추진 관행 및 문화 개선 | 정책토론 문화를 활성화하기 위해서는 우선 총리와 장관을 중심으로 여·야·정 협의체를 정기적으로, 수시로 운영할 필요가 있다. 국회와 정당에 대한 비판 여론도 있으나 국민의 의견을 수렴하고 대변하는 역할을 한다는 점에서 매우 중요하다. 우리나라 정부조직에서는 계급에 따른 수직적 문화와 의전 관행으로 인해 토론문화가 자리 잡지 못하고 있다. 국무회의나 총리 주재 회의 등은 공식적으로 운영하되 현안에 대한 소위원회 회의는 비공식적으로, 또는 비공개로 진행하는 것이 필요하며, 투명성 문제 완화를 위해 일정 기간이 지난 후 회의록 공개 등의 방안을 함께 고려하여야 한다. 대통령, 총리, 장관에 대한 의전 관행은 정책토론 문화 활성화를 저해함에 따라 토론 분위기를 자연스럽게 이끌어낼 리더십 발휘가 필요하다. 그러나 관행 및 문화는 쉽게 변하지 않으며, 우리나라 문화와 정서상 하루아침에 바뀌기는 어려울 것으로 보인다. 우리나라는 현안이 발생했을 때 당장 해결책을 내놓으라고 하는 분위기가 형성되어 충분히 숙성되지 못한 정책이 반복적으로 남발되고 있다. 이를 막기 위해서는 기다려주는 문화가 필요하며, 담당 공무원 및 전문가들에게 정책개발을 위한 시간 및 인센티브를 충분히 제공할 필요가 있다. 이해관계자들이 적극적으로 참여하는 등 공론화·활성화될 필요가 있다. 이 과정에서 정책추진 시 발생할 수 있는 부작용이나 문제점을 검토하고 보완하는 기회가 생기게 된다. 정책 다이어트도 필수적이다. 특히, 대통령의 만기친람은 100대 국정과제, 500대 실천 과제 등에서 비롯된다고 지적되고 있다. 따라서 대통령은 5~10개 이내로 대통령 의제를 줄이는 방안이 제기되고 있다. 부처 수준에서는 개별 부처들이 수립하고 있는 법정계획에 대하여 실태와 운영의 문제점을 조사하고 개선방안을 수립할 필요가 있다.


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