코로나19 팬데믹, 러-우크라이나 전쟁, 미·중 패권 경쟁, 글로벌 경제 위기 등 여러 위기 요인이 겹치면서 세계경제의 불확실성이 가중되고 있다. 급변하는 국제 정세와 어려운 대내외 경제 환경 속에서 중장기 국정과제 수행과 더불어 단기 현안에 대한 발빠른 대응과 해법 마련도 중요한 과제로 떠오르고 있다. 중장기 정책과제와 함께 차년도의 최우선 정책과제를 상시적으로 발굴하고 대응전략을 수립해야 할 필요성이 그 어느 때보다 커지는 상황에서 국책연구기관으로서 책임과 역할을 모색하기 위해 특별 좌담을 마련했다.

단기적 정책과제 제시의 필요성

“국민적 수용성 높이기 위한 선도 프로젝트 필요”
권호열 원장

“불확실성의 위기, 단기 현안에 집중할 필요성 일깨워”
유종일 원장

“기존의 대응 방식 재편 불가피…임팩트 있는 단기 정책연구 필요”
이승주 교수

문명재 NRC 국가전략연구위원회 위원장(이하 문명재)

최근 국제 질서의 변화와 공급망 패권 경쟁의 심화로 경제·사회적 불확실성이 갈수록 높아지고 있다. 이런 가운데 중장기적 관점에서 국가의제와 더불어 차년도의 최우선 정책과제에 대한 세부 논의를 병행해 나가야 한다는 지적이 나온다. 이러한 문제 제기의 원인과 배경이 무엇이라고 보나.

권호열 정보통신정책연구원 원장(이하 권호열)

중장기 국책연구와 더불어 단기적 관점의 정책연구가 필요하다는 말씀을 해주셨는데 거기에는 두 가지 이유가 있다. 첫째는 정책 고유의 특성 때문이고, 둘째는 실질적인 정책 구현을 위해 국민의 협조가 필요하기 때문이다. 새 정부 출범 이후 6대 국정목표와 120대 국정과제로 대표되는 중장기 비전을 제시했는데 이를 위해 매년 어떤 일을 할 것인가에 대한 로드맵이 중요하다. 또한 국가 정책은 정부의 의지만으로 실현되는 것이 아니며 국민의 협조가 필수다. 정책에 대한 국민적 수용성을 높이고 높은 정책 효과를 달성하려면 국민 참여를 이끌어낼 수 있는 선도 프로젝트가 필요하다. 그런 관점에서 중장기적인 국가 비전과 전략은 물론, 단기적인 세부 실행 계획까지 같이 가야 한다.

유종일 KDI국제정책대학원 원장(이하 유종일)

국가의제를 설정하고 정책 대안을 고민할 때 기본 전제가 있어야 한다. 미래가 불확실하면 아무것도 할 수 없다. 물론 불확실성이 존재하더라도 일단 계획을 세우고 상황에 따라 조금씩수정하면서 변화에 대응할 수 있다. 하지만 현재 불확실성의 정도가 너무 크면 장기적인 계획을 수립하는 게 어렵기도 하거니와 무의미하게 느껴지기도 한다. 최근 미국은 중국 철강 제품에 대한 미국의 강력한 보호무역 조치를 두고 중국이 세계무역기구(WTO)에 제기한 소송에서 패소했다. 결과에 대해 미국은 강력하게 항의하면서 제2차 세계대전 이후 유지돼 온 세계경제질서, 세계화를 뒷받침해 온 기본 전제를 완전히 흔드는 도전적인 입장을 취했다. 이는 우리가 그동안 기본 전제로 인식하던 세상의 기본 상수가 불확실성 속에서 흔들릴 수 있으며, 우선 가까운 미래에 집중할 필요가 있다는 사실을 일깨워준다. 50년 만에 온 스태그플레이션과 글로벌 경기침체를 우려해야 하는 상황에서 우리는 좀 더 가까운 미래에 집중할 필요가 있다.

이승주 한국국제정치학회 부회장(이하 이승주)

최근 들어 불확실성이 상시화하고 있다는 인상을 받는다. 위기가 미처 해결되지 않은 상황에서 새로운 위기가 발생하기도 한다. 한편으로 현재 불확실성이라 하는 위기는 과거와 양상이 다르다. 위기의 원인을 따져 보면 코로나19 팬데믹과 같은 우발적 요인도 있고, 기후변화와 같은 구조적 위기 요인도 있다. 또한 세계 초강대국인 미국과 중국의 전략적 경쟁 구도에서 오는 위기 요인들이 동시다발적으로 전개되면서 과거에 비해 불확실성이 굉장히 높아졌다는 점을 지적하지 않을 수 없다. 따라서 지금 상황을 두고 불확실성을 넘어 초불확실성의 시대라고 부르기도 한다. 불확실성이 커지면 커질수록 기존의 모든 방식을 새롭게 재편하는 것이 시급해진다. 새로운 균형을 찾기 이전에 불확실성 자체를 어떻게 완화 내지는 해소할 것인지가 굉장히 중요한 과제다. 그런 관점에서 지금은 장기 연구보다 임팩트 있는 단기 연구가 필요한 시점이라는 생각이 든다.

복잡한 사회 문제, 융복합 연구로 풀어야

“다수 연구자와 기관 함께하는 연구 플랫폼 활성화돼야”
권호열 원장

“활발한 연구 교류 가능한 문제 해결 중심 연구시스템 갖춰야”
유종일 원장

“한층 심도 있고 넓은 범위의 융복합 연구 지향해야”
이승주 교수

문명재

국가의제라 하면 사전적으로는 ‘국가적 차원에서 논의되고 관리해야 할 문제’로 기존에 연구하던 일반 정책과제와는 다르다고 볼 수 있다. 또한 국가의제는 특정 분야에 국한된 정책 대안이라기보다는 다층적인 융복합 연구 관점에서 추진해야 한다는 지적도 나오는데 이에 대한 고견을 듣고 싶다.

권호열

가장 간단하게 보면 정책은 사회 문제 해결을 위해 정부가 하는 일로 볼 수 있다. 국가의제는 전국적인 규모로 국민 누구나 관심을 갖는 사회 문제라 할 수 있다. 일반 정책과제와 국가 차원의 정책과제는 기간 측면에서 단기 중장기로 분류하기도 하고, 규모적인 측면에서 소규모와 대규모로, 혹은 연구자 개인이나 대규모 연구 그룹이 참여하는 경우가 있다. 이 문제는 우리가 직면하고 있는 복합적인 위기와 직결된다고 본다. 디지털 전환의 경우 디지털 플랫폼이라는 독과점 체제로 인해 기업 간 갈등, 고용의 문제를 비롯해 얼마 전 데이터센터에서 발생한 화재처럼 사회적 위기로 연결되기도 한다. 경제·인문사회연구회의 경우 현 정부의 중요 국가전략 과제 연구를 위해 협동연구 플랫폼을 구축하고 있다. 우리 사회의 복합적인 문제를 해결하려면 국책연구기관뿐 아니라 다수의 연구자와 연구기관이 모여 함께 연구를 추진할 수 있는 소위 연구플랫폼이 보다 활성화돼야 한다고 본다.

유종일

우리 사회가 갈수록 이슈가 복잡해지고 이해관계자도 다양해지면서 현상을 진단하고 대안을 제시하는 데에도 어려움이 커지고 있다. KDI국제정책대학원의 경우 다양한 전공 분야의 교수들이 모여 소통하면서 학제 간 연구가 필요하다는 말을 오랫동안 해 왔지만 사실 크게 활성화되진 않았다. 앞으로는 지금보다 더 일상적으로 연구 교류를 할 수 있는 구조, 문제 해결 중심의 연구시스템을 만들어야 하지 않나 싶다. 개인적으로 코로나19 대응 초기 범정부 TF에 참여해 발제를 하고, 이후 생활방역위원회 등에 참여하면서 다양한 정부 부처와 전문가 집단이 모여 문제를 진단하고 대안을 만드는 경험을 해봤다. 연구 분야별·부처별 조직을 없앨 수는 없겠지만 과제의 성격에 따라 다양한 전문성과 배경을 가진 사람들이 모여 교류하며 연구하는 방식이 보다 활성화돼야 하지 않을까 생각한다.

이승주

지금까지 수행된 융복합 연구를 보면 상당한 성과가 있었던 것도 사실이지만 낮은 단계에 머물러 있다는 한계를 안고 있다. 즉 개별 연구자들의 연구를 단순히 취합하거나 인접 학문 간의 융합 연구에 그치는 경우가 많았다. 앞으로는 한층 심도 있고 범위가 확대된 융복합 연구를 지향해야 하지 않나 생각한다. 그러려면 다양한 분야의 연구자들이 교류할 수 있는 장도 필요하지만 실질적인 연구방법론이나 교육 프로그램을 마련하는 것도 중요하다. 또 하나 중요한 것은 갈수록 복합적으로 변화해가는 사회문제를 해결하기 위해 어떠한 기술혁신 프로그램을 수행하느냐 하는 문제다. 아울러 과학과 기술, 산업 분야에서 국제 관계를 고려한 국제 협력을 어떤 식으로 이끌어낼 것인가 하는 점도 중요한 문제이며, 연구와 기술 프로그램이 산업 정책과 결합될 수 있는 거버넌스를 만들어내는 것이 필요하지 않나 생각한다.

국가의제 수립과 전략적 우선순위

“디지털 전환, 소프트웨어와 서비스 산업에 주목해야”
권호열 원장

“경제 구조 공정하지 않으면 건강한 사회 만들 수 없어”
유종일 원장

“경제안보 관점에서 자율성과 포용성 균형 유지해야”
이승주 교수

문명재

국가의제 수립을 위해 경제·사회·기후·거버넌스·국제 문제 등 정부가 관심을 둬야 할 분야가 많을 텐데 국가의제에 대한 전략을 어떤 식으로 수립해야 하나. 전문 분야를 중심으로 전략적 우선순위도 함께 말씀해 달라.

권호열

돌이켜보면 전환의 시대가 아닌 적이 없었다. 현재 시점에서는 디지털 전환과 에너지 전환이 큰 화두가 아닌가 싶다. 특히 디지털 전환의 경우 디지털 기술을 활용해기존 산업을 보다 새롭고 효율적으로 만드는 것도 중요하지만 일차적으로 내부의 경쟁력 확보가 중요하지 않을까 생각한다. 우리나라가 글로벌 정보통신 분야에서 상위권을 유지하고 있지만 상당 부분 하드웨어적 인프라에 치우쳐 있다. 소프트웨어, 더 나아가 서비스적인 측면에 보다 주력해야 한다. 자본력 있는 기업들만 신사업에 도전할 수 있다면 새로운 벤처기업들이 나타날 여지는 줄어들 수밖에 없다. 따라서 정부는 디지털 경제의 인프라로 볼 수 있는 인공지능 엔진, 공공데이터를 최대한 활용할 수 있도록 문호를 개방하고 제도를 혁신해 디지털 생태계를 키워나가야 한다. 이와 함께 클라우드 산업 분야의 서비스를 조합해 새로운 비즈니스를 만들고 기업을 육성하는 방안도 적극 고려할 필요가 있다.

유종일

현 정부에서 민간 주도의 경제 활성화에 중점을 두고 있다. 어찌 보면 당연한 일이지만 경제 구조를 어떻게 바람직한 방향으로 바꿔 나갈 것이냐 하는 문제도 같이 고려해야 한다. 한 예로 최근 한국 사회에서 중요하게 부각되는 가치가 ‘공정’인데 구조가 공정하지 않으면 건강한 경제 구조를 만들어갈 수 없다. 우리 삶의 질을 좀 더 높일 수 있는 방향으로 경제 구조를 만들어가는 것이 무엇보다 중요하다. 소수의 대기업들에게만 기회와 혜택이 주어지는 것은 바람직하지 않고 중소기업과 벤처기업들에게도 신기술과 관련한 새로운 비즈니스를 창출할 수 있는 기회가 고루 주어져야 한다. 또한 경제 분야에서 혁신을 이야기하면 흔히 기술만 생각하기 쉽지만 그 못지않게 경영 혁신도 중요하다. 사람의 전문 역량을 키우며 생산성을 높이는 방향도 고려해야 한다. 공정한 경제, 삶의 질을 높이는 경제로 가는 방향을 고려하는 것이 무엇보다 중요하다.

이승주

국제 관계의 관점에서 현재 가장 중점을 둬야 할 분야는 경제안보다. 현실은 굉장히 빠르게 변하고 있는데 반해, 현실을 쫓아가기 위한 정책연구의 뒷받침은 부족한 실정이다. 경제안보 관점에서 보자면 미국과 중국의 경쟁 구도 속에서 어느 한쪽을 선택해야 한다는 프레임에 갇히지 말고 다른 가능성을 찾는 것이 중요하다. 또 한편으로 우리가 경계해야 할 것이 과잉안보의 유혹이다. 특히 한국처럼 대외 의존도가 높은 국가 입장에서 많은 국가들이 자국 우선주의를 경쟁적으로 추구하는 상황은 결코 유리하지 않다. 자국 우선주의의 폐해를 예방하기 위해 적정 수준에서 전략적 자율성을 확보하려는 노력이 요구된다. 2019년 일본이 한국을 화이트리스트(수출심사 우대국)에서 배제한 이후 한국이 이른바 소부장(소재·부품·장비)의 자립성을 높이기 위해 노력했던 것이 대표적인 사례다. 국제 관계에서 자율성과 포용성 사이의 균형을 어떻게 맞춰 나갈 것인가 하는 점은 국가 차원에서 고민해야 할 대단히 중요한 과제라 할 수 있다.

국책연구원 한데 모여 대한민국 미래전략 논의

“대한민국 미래전망대회, 디지털 플랫폼 정부에 많은 시사점”
권호열 원장

“미·중 패권 경쟁 속 한국과 같은 중견국 역할 고민”
유종일 원장

“인도·태평양 지역에서 한국의 외교 지평 넓혀야”
이승주 교수

문명재

경제·인문사회연구회를 비롯한 국책연구기관들은 정부의 정책 과제 해결과 국가 어젠다 수립을 위해 다양한 연구 및 학술행사를 지원하고 있다. 특히 지난 11~12월 열린 ‘2022 글로벌 코리아 포럼(GKF)’과 ‘2023 대한민국 미래전망대회’, ‘REBOOT KOREA 2022’ 등의 행사에서 유의미한 이슈들을 다뤘는데, 단기적 관점에서 정부가 특별히 반영하면 좋겠다 싶은 내용이 있다면 소개해 달라.

권호열

지난 12월 열린 대한민국 미래전망대회에서는 ‘데이터가 비추는 국가 미래 전략’을 주제로 기조연설과 특별세션, 소관기관 연구성과, 미래 이슈 및 전망, 종합토론 등을 다뤘다. 새 정부가 비중 있게 추진 중인 디지털 플랫폼 정부 관련 이슈를 특별세션에서 다뤘으며, 특히 차세대 예산회계시스템 관련 내용은 많은 시사점을 안겨줬다. 다양한 산업 부문의 데이터 생성 과정에서 이를 적절하게 분석하는 기능만 추가해도 미래 예측과 분석뿐 아니라 사회 복지 측면에 많은 도움을 줄 수 있다. 그런 관점에서 앞으로 데이터에 기반한 정책의 연구, 개발 및 실행에 의미 있는 흐름을 만들어낼 수 있을 것으로 예상된다.

유종일

국책연구기관들이 모여 국가 어젠다를 종합적으로 논의하는 국제컨퍼런스 ‘REBOOT KOREA 2022’를 우리 대학원 주관으로 진행했다. 경제안보, 산업기술, 규제혁신, 국민통합안전, 균형발전 등 다섯 개의 분야별 세션을 중심으로 논의가 이뤄졌다. 대니 콰 싱가포르국립대 리콴유 공공정책대학원장이 미·중 패권 경쟁 시대의 경제안보에 관한 내용으로 기조 강연을 했는데 그 내용이 좋았다는 반응이 많았다. 앞서 이승주 교수님이 말씀하신 내용과도 일맥상통하는데 미국과 중국의 갈등은 상수로 받아들이고 우리가 그 싸움에 말려 들어갈 필요는 없다. 경제안보를 심각하게 저해하는 문제를 방지하거나 완화하기 위한 노력을 다 같이 해야 하며 한국이 중견국으로서 더 많은 역할을 해야 한다는 것이 주된 내용이었다.

이승주

‘2022 글로벌 코리아 포럼(GKF)’에서 ‘인도·태평양 지역 질서의 변화와 한국의 다차원 복합외교’를 주제로 한 세션에 참석했는데 여러 가지로 의미 있다고 생각한 주제였다. 인도·태평양 지역은 역내 국가뿐 아니라 역외 국가들까지도 여러 전략서나 가이드라인을 내놓는 등 높은 관심을 보이고 있고 다양한 경쟁과 협력이 공존하는 곳인 만큼 한국도 큰 관심을 기울이지 않을 수 없는 지역이 아닌가 싶다. 그동안 강대국 중심의 외교를 해 온 한국으로선 외교의 지평을 넓히는 데에도 상당한 의미가 있다고 볼 수 있다. 다만 자국의 이익을 추구하는 데 있어 배타적이고 폐쇄적인 방식은 곤란하며 열린 국익을 추구하는 것이 중요하다. 단순한 이익 추구를 넘어 우리가 그 지역에 어떤 기여를 할 것인가를 고민하며 상대 국가의 목소리에 귀를 기울이는 외교 방식을 추구할 필요가 있다.

정부·국회와 국책연구기관 간 협력 강화할 때

“다양한 변화 요인에 민첩하게 대응할 수 있어야”
권호열 원장

“정부, 엄밀한 정책 평가와 더불어 정책 효과 높이려는 노력 필요”
유종일 원장

“혁신적인 연구 가능케 하는 분위기 조성해야”
이승주 교수

문명재

국책연구기관에서 도출된 다양한 정책연구와 제안이 실제 정책으로 이어지려면 정책연구의 수요자인 정부나 국회가 해당 내용을 잘 활용하는 것이 관건이 아닐까 싶다. 그동안 정책연구에 관여한 경험을 바탕으로 정부와 국회에 바라는 바가 있다면.

권호열

국책연구기관들이 주관하는 다양한 행사에서 많은 정책적 제안들이 나온다. 결과도 홈페이지에 다 공개된다. 이런 것들이 정책 당국자들에게 잘 전달되도록 하면 큰 도움이 될 것이다. 또한 연구결과를 공유하는 것도 중요하지만 연구 진행단계에 정책 당국자가 참여하게 하는 것도 대단히 중요하다고 본다. 미래를 전망한다는 건 쉽지 않은 일이다. 예측을 치밀하게 하면서 도출된 데이터에 따라 정책을 수립하되 여러 변화 요인에 따라 민첩하게 대응할 수 있는 애자일 정책들이 많이 나와야 하지 않을까 생각한다.

유종일

정부는 국책연구기관에 연구용역을 주면서 이미 결정해놓은 정책을 정당화하거나 정책집행과정의 디테일을 채우는 용도로 활용하는 경우가 많다. 그보다 정부가 더 관심을 가져야 할 부분은 정책에 대한 엄밀한 평가라 생각하며, 이를 바탕으로 정책의 효과를 높이려는 노력이 중요하다. 새로운 해결방안을 모색하고 정책을 기획하는 데 연구기관을 잘 활용했으면 한다. 국회는 정부와 달리 새로운 정책을 탐색하고자 하는 수요처인 만큼 우리 연구원들이 좀 더 적극적으로 국회와 소통하고 교류하려는 노력이 요구된다.

이승주

정책 담당자들과 연구원 간에 상시적인 소통이 필요하며, 연구 수행에 따른 정책 수립 후 그에 대한 적절한 평가가 반드시 뒤따라야 한다. 이와 더불어 실패를 용인하는 분위기도 매우 중요하다고 생각한다. 실패가 용인되지 않으면 매우 점진적인 연구를 할 수밖에 없고 혁신적인 연구는 기대하기 어려워진다. 또한 국회에 당부하고 싶은 것은 국회도 당연히 현안을 다뤄야 하겠지만 정부가 미처 챙기지 못하는 긴 호흡의 연구에 주목해줬으면 한다. 연구기관 역시 국회의 관심을 이끌어낼 수 있도록 노력을 기울여야 할 것이다.